Onorevoli Colleghi! - Il dibattito in corso da molti anni nel Paese sulla prerogativa di immunità parlamentare ha sempre rischiato, ed ancora rischia, di essere fortemente influenzato da specifiche vicende giudiziarie e politiche e di essere affrontato solo con riguardo alla questione dei rapporti tra politica (nella sua rappresentanza) e giurisdizione. Non c'è dubbio che questo profilo - così peraltro fortemente ancorato alla previsione di uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge - abbia in sé forza e valore determinante.
Consideriamo però un errore ritenere questo versante di valutazione unico e totalmente assorbente di ogni altro, e lo riteniamo insufficiente rispetto alla complessità di una riflessione che chiama in causa la questione della natura e del concreto funzionamento della Giunta per le autorizzazioni, così come, per le sue competenze, della Giunta delle elezioni.
È nella Giunta per le autorizzazioni - così come nella Giunta delle elezioni - che maturano in prima istanza decisioni che hanno per oggetto diritti delle opposizioni (sub specie di diritto alla libertà di esercizio della funzione parlamentare e di diritto ad esercitare il mandato), nonché l'autonomia del Parlamento e la sua stessa autorevolezza nei confronti dei cittadini.
Quest'ultima valutazione è efficacemente rappresentata nella prassi parlamentare dei sistemi costituzionali di altri Paesi europei (Germania, Spagna, Francia) i quali, pur prevedendo forme di autorizzazione o diniego parlamentare dell'esercizio dell'azione penale nei confronti di un componente dell'Assemblea, conoscono un uso rigorosissimo della prerogativa, attento a difendere, più che il singolo parlamentare, il valore eccezionale - e prezioso - della libertà di esercizio della funzione elettiva e dell'autonomia del Parlamento per la volta in cui decida di sottrarre uno dei suoi componenti al controllo della giurisdizione, e per questa ragione tendono a deliberare all'unanimità.
A distanza di un decennio dalla riforma che abolì l'autorizzazione a procedere raccogliendo una volontà ormai diffusa tra i cittadini, ma anche tra le forze politiche (sostennero la riforma i gruppi parlamentari PDS, MSI, Lega Nord; votarono a favore, alla Camera, 525 deputati, 5 furono i voti contrari, uno il voto di astensione, mentre, al Senato, 224 furono i voti favorevoli, 7 gli astenuti, 2 i voti contrari) possiamo ora verificare che ciò che risultò allora insostenibile non fu l'autonomia del Parlamento, né la difesa della libertà di ogni parlamentare di esercitare la propria funzione, ma l'uso distorto che della prerogativa di immunità si era fatto e si continuava a fare, sino a trasformarlo in strumento di impunità per reati comuni che niente avevano a che vedere con il libero esercizio del mandato, e, insieme, il rischio che al Paese venisse sottratta la stessa possibilità di conoscere e valutare quale fosse il grado e la diffusione di fenomeni illegali che segnavano la vita pubblica.
Quanti interpretarono la riforma come l'affermazione di un potere, la giurisdizione, su di un altro, il potere politico nella sua rappresentanza istituzionale, sbagliarono. Ma nessuno può negare che l'autonomia del Parlamento, e la stessa libertà di ciascun deputato o senatore era stata messa in grave crisi in primo luogo non dall'azione della magistratura, ma dalla perdita di autorevolezza di un potere politico che appariva teso a difendere se stesso e le proprie prerogative, anche torcendo a fini di impunità personale uno strumento pensato e voluto dai costituenti a celebrazione della libertà di esercizio della funzione parlamentare. Non è casuale che nel 1975 lo stesso prof. Mortati, che pure dell'autorizzazione a procedere era stato proponente, ne chiedesse la cancellazione sulla base dell'esperienza maturata nei primi decenni di utilizzo da parte del Parlamento.
Il rischio di quella torsione è attuale. Lo è oggi per le residue attribuzioni del Parlamento dopo la riforma, lo è tanto più di fronte ad una pressante iniziativa per la reintroduzione dell'autorizzazione a procedere. E lo è soprattutto in ragione della perdurante composizione proporzionale dell'organo di garanzia pur nell'avvenuto passaggio dal sistema proporzionalistico all'attuale sistema maggioritario bipolare, per la rigidità che esso comporta nella determinazione della maggioranza e nel vincolo di fedeltà alla coalizione che stringe i deputati dei gruppi.
Nei fatti, l'incompiuta transizione riformatrice da un sistema all'altro comporta oggi che, sia nella Giunta per le autorizzazioni, che nella Giunta delle elezioni, la composizione proporzionale assicuri una maggioranza precostituita alla maggioranza di governo. Ciò è assolutamente in contrasto con la natura di garanzia dei due organi, ed è addirittura paradossale se si rifletta che l'autorizzazione a procedere fu introdotta dai costituenti come strumento di assicurazione innanzitutto dei diritti delle opposizioni, essendo essi memori delle persecuzioni politiche nei confronti degli oppositori al regime, a cominciare dall'on. Matteotti.
Peraltro, un episodio della recente cronaca parlamentare, relativo alla decisione sull'attribuzione di alcuni seggi, tuttora vacanti, deve indurci a riflettere sui rischi derivanti dalla composizione della Giunta delle elezioni.
Sulla scorta di queste considerazioni con questo testo proponiamo, come già previsto nel regolamento del Senato, di unificare le Giunte in un unico organo di garanzia (Giunta per le garanzie parlamentari) e di riformarne la composizione, prevedendo che essa garantisca la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni. A questo proposito giova ricordare il precedente del Comitato per la legislazione che, introdotto nel regolamento della Camera nel 1998, per la prima volta prevede la composizione paritaria di un organo parlamentare. Proponiamo altresì che trenta deputati possano chiedere che l'Assemblea proceda a votazioni, intendendosi altrimenti approvate le conclusioni della Giunta. In questo caso l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei componenti. L'Assemblea resta sempre chiamata, come attualmente previsto, a deliberare sulle autorizzazioni relative ai provvedimenti comunque coercitivi della libertà personale o domiciliare.
Si prevede altresì che la composizione della Giunta, nel numero di trenta deputati, e del suo Presidente sia affidata al Presidente della Camera, il quale, su proposta dei gruppi, scelga tra parlamentari che abbiano maturato esperienza istituzionale.
La presente proposta di modifica al regolamento viene sottoposta all'attenzione dei colleghi nella convinzione che essa, oltre a colmare un vuoto di riforma istituzionale che consegue al mancato adeguamento del nostro sistema al nuovo assetto bipolare e che comporta sacrificio dei diritti delle opposizioni, possa, se accolta, contribuire a fondare una nuova grammatica delle relazioni tra maggioranza e opposizioni quando si decida su questioni che prioritariamente attengono all'autonomia ed all'autorevolezza del Parlamento ed alla affermazione dei principi della Carta costituzionale.

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