Schema di decreto legislativo recante norme in materia ambientale (Atto n. 596).
La Commissione concorda sulla precisazione contenuta nella nuova relazione tecnica in base alla quale alle ulteriori competenze derivate dagli articoli 14, 23, 42, 53, 58, 60, 61, 72, 73, 74, 75, 118, 120, 122, 181, 195, 201, 202, 203, 239, 253, 265, 274, 277, 281, 304, 305, 306, 308, 309, e 311 si fa fronte con le risorse umane, strumentali e finanziarie previsto a legislazione vigente.
In tale ottica la Commissione però rileva che appare pleonastica o comunque poco chiara la richiesta avanzata dal Ministero dell'Economia (condizionante la bollinatura) di inserire un aggiuntivo articolo 319 che prevede che agli eventuali oneri derivanti dall'attuazione delle singole disposizioni dello schema si provvede con gli ordinari stanziamenti di bilancio nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente, con particolare riferimento agli articoli sopra citati.
La Commissione si chiede l'utilità di tale clausola finale, atteso che nei singoli articoli si propone la clausola dell'invarianza di spesa.
Si dichiara la nostra disponibilità a sopprimere tale articolo aggiuntivo previo accordo, ovviamente, con il Ministero dell'economia.
2. La Commissione rileva che non è stata recepita l'osservazione relativa all'articolo 153 in tema di gratuità delle concessioni d'uso delle infrastrutture idriche.
Si conferma, che la previsione secondo cui le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali, ai sensi dell'articolo 143 dello schema di decreto, sono affidate in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al Gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal relativo disciplinare, pur potendo, in linea teorica, comportare per gli enti locali rinuncia a talune entrate derivanti dai canoni di concessione, risponde ad una logica fondamentale di tutela degli utenti (in quanto gli oneri relativi ai predetti canoni sarebbero posti a carico della collettività mediante il loro inserimento nella tariffa del servizio idrico integrato, così come avviene oggi) e comunque risulta sicuramente compensata dalla innovativa previsione contenuta, nell'articolo 154, secondo cui parte degli oneri connessi al funzionamento delle autorità d'ambito (oggi integralmente posti a carico degli enti locali) sarà incorporata, nella tariffa.
3. La Commissione rileva poi che non è stata accolta l'osservazione relativa al comma 9 dell'articolo 281 relativa all'istituzione della Commissione ivi prevista. In realtà la nuova relazione tecnica cita, anche l'articolo 281 tra gli articoli caratterizzati dall'invarianza di spesa peraltro il comma 9 dell'articolo 281 stesso già precisa che il funzionamento della Commissione avviene senza oneri a carico della finanza pubblica.
4. La Commissione osserva che la relazione tecnica non verifica positivamente le nuove disposizioni agli articoli 182
comma 9 e 208, comma 11, lettera g) in tema di garanzie finanziarie in quanto il nuovo sistema proposto non garantirebbe l'invarianza degli oneri per la finanza pubblica.
Al riguardo si osserva che l'innovazione non è stata apportata su iniziativa del Governo ma su esplicita richiesta della Commissione ambiente del Senato cui si rinvia. Si ricorda inoltre che la richiesta avanzata dal Senato è basata sulle seguenti considerazioni:
1 Forma delle garanzie.
Il decreto legislativo n. 36 del 2003 all'articolo 14, coma 4, in applicazione dell'articolo 8, lettera a) punto iv) della Direttiva 1999/31, richiama espressamente l'articolo 1 della legge 10 giugno 1982, n. 348 «Costituzione di cauzioni con polizze fideiussore a garanzia delle obbligazioni verso lo Stato ed altri Enti pubblici». Questa legge nega di fatto le forme di garanzie equivalenti alle garanzie finanziarie.
Infatti, le forme di garanzia previste dalla legge n. 348 del 1982 sono di fatto inaccessibili per la loro onerosità (si pensi all'onere di un deposito trentennale con contestuale accantonamento in bilancio per la gestione post operativa), tant'è che il sistema bancario-assicurativo nazionale non concede prodotti di durata trentennale, proprio perché non esistono (le regioni oggi accettano fideiussioni di 5 anni, rinnovabili).
Per la prestazione delle garanzie, viene richiamato l'articolo 1 della legge 10 giugno 1982 n. 348, che disciplina le garanzie verso lo Stato e gli enti pubblici, prevedendo tre forme di prestazione delle garanzie:
a) «reale e valida cauzione»;
b) fideiussione bancaria rilasciata da aziende di credito;
c) polizza assicurativa.
Il richiamo all'articolo. 1 legge n. 348 del 1982, essendo inteso in termini tassativi, determina problemi applicativi al momento insoluti.
Non risulta infatti possibile prestare garanzie di tipo fideiussorio con una durata compatibile con quella richiesta dalla normativa pari a 30 anni.
Parimenti è impraticabile la costituzione di una cauzione reale presso la P.A., posto che gli operatori devono avere la disponibilità delle somme necessarie alla attività di post-chiusura, che non possono (ovviamente) essere duplicate al fine di costituire una garanzia cauzionale reale.
In proposito da una indagine in materia negli altri paesi europei non si è riscontrata un'applicazione del dispositivo in termini penalizzanti come avvenuto nel nostro Paese.
Occorre dunque individuare soluzioni che consentano in concreto alle imprese di fornire una garanzia «commisurata» nel tempo alle entrate riferite ad una quota parte delle tariffe di smaltimento e alle spese connesse alle operazioni di post-chiusura, compatibile con la struttura che la stessa normativa delinea per il piano finanziario delle iniziative, condizione essenziale anche per una conformità agli aspetti fiscali regolati da specifiche disposizioni e chiariti ai fini fiscali dal Ministero delle finanze con risoluzione n 52/E del 2 giugno 1998.
Pertanto la soluzione prospettata dal Senato nel testo unico porterebbe ad un superamento delle limitate e penalizzanti modalità di prestazione di garanzia di post gestione, peraltro non attuabile (compresa la cauzione che richiederebbe una anticipazione di risorse non acquisite), per indisponibilità delle banche e delle compagnie assicuratrici.
La proposta del testo unico, nel prevedere in ogni caso la prestazione di una garanzia al riguardo, lascia alle parti di definire le modalità sempre con riferimento a quanto autorizzato (durata ed entità).
2. Durata delle garanzie.
Poiché le norme in materia collegano la durata della garanzia alla durata della
gestione successiva alla chiusura della discarica, la quale gestione dura 30 anni, nella prassi si è assunto che la durata della garanzia post gestione sia di 30 anni. Tale orientamento non appare condivisibile del tutto, a giudizio della commissione ambiente del Senato.
L'articolo 10, direttiva 1999/31/Ce menziona i 30 anni solo ed esclusivamente in relazione alla determinazione del costo minimo di smaltimento dei rifiuti in discarica, nel senso che tale costo deve coprire la gestione successiva alla chiusura per almeno 30 anni.
Quindi non appare del tutto corretto, a giudizio della Commissione ambiente del Senato, tarare sui 30 anni tutti i piani di gestione post operativa e quindi la durata delle relative garanzie, anche perché la durata, della gestione post operativa deve essere stabilita dallo specifico piano ex articolo 8, comma, 1, lettera g), decreto legislativo n. 36 del 2003.
Questo significa che la durata della gestione post operativa e le modalità di chiusura, al termine della gestione operativa devono essere contenute nell'autorizzazione alla discarica (ex articolo 10, comma 2, lettera i), decreto legislativo n. 36 del 2003); quindi, valutate caso per caso dalla regione.
I 30 anni sono previsti dalla direttiva solo per consentire al gestore di determinare il costo dell'accesso alla discarica e non sono collegabili alle garanzie finanziarie. Per questi motivi l'ordine del giorno accolto dal Ministro per le politiche comunitarie (La Malfa) il 21 giugno 2005 vede l'impegno del Governo (tra l'altro) a:
«limitare i costi, a carico dei gestori delle discariche;
adeguare la durata degli impegni finanziari successivi alla chiusura della discarica, alle effettive esigenze del singoli siti».
Per questi motivi il Senato ha proposto di:
sopprimere l'articolo 14, comma 3, decreto legislativo n. 36 del 2003;
modificare l'articolo 14, comma 4, decreto legislativo n. 36 del 2003.
Fatta tale necessaria premessa, si resta in attesa delle determinazioni che in materia si riterrà assumere.
5. La Commissione valuta infine positivamente le modifiche apportate agli articoli 161, comma 9, 199, comma 11, 207, comma 5, 209, 210, 211 e 212, comma 9.
Relativamente infine agli ulteriori chiarimenti richiesti in ordine agli articoli 207, comma 5, 212, comma 23, si precisa quanto segue:
articolo 207, comma 5: ove si ritenga opportuno verrà precisato ulteriormente rispetto a tutte le altre indicazioni sull'invarianza di spesa che per «risorse esistenti» di cui si avvale la Segreteria di cui all'articolo 1, comma 42 della legge 308 del 2004 si debbono intendere quelle «umane, finanziarie e strumentali»;
articolo 212, comma 23: si ribadisce che l'applicazione del disposto degli articoli 208, comma 18, 209, comma 7, 210 comma 9, 211, comma 5 e 212, comma 23, non comporta nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica, provvedendosi alla copertura di essi con i diritti di segreteria e di iscrizione già esistenti, sommati al diritto annuale di iscrizione pari a euro 50 - previsto al comma 26 - per ogni tipologia di registro relativo alle attività di cui ai commi 22, 23, 24 e 25.
Schema di decreto legislativo recante norme in materia ambientale (Atto n. 596).
Sulla nuova versione del testo, si rappresentano le seguenti osservazioni:
articolo 12, comma 3: vanno fornite assicurazioni che le misure per il monitoraggio non sono a carico della finanza pubblica;
articoli 14; 53; 58; 60; 61; 72; 73; 74; 75; 118; 120; 122; 181; 195; 239; 253; 265; 274; 277; 281; 304; 305; 306; 308; 309; 311: gli articoli andrebbero modificati, al fine di assicurare l'invarianza della spesa, con la precisazione che alle ulteriori attività e compiti previsti dalle disposizioni si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie già previste a legislazione vigente per le amministrazioni interessate;
articoli 23; 42; 67; 201; 202; 203; 312: gli articoli prevedono ulteriori attività a carico delle regioni o enti locali. Al riguardo, si ritiene opportuno che dette disposizioni vadano integrate con l'indicazione che alle ulteriori competenze si fa fronte nel limite delle risorse finanziarie previste a legislazione vigente;
articolo 55, comma 5: si rappresenta la necessità che la quota da destinare all'ANCI venga assegnata in sede di riparto dei fondi per la difesa del suolo;
articolo 63, comma 4: aggiungere alla fine il seguente periodo: «Gli atti di pianificazione tengono conto delle risorse finanziarie previste a legislazione vigente»;
articolo 65: in termini generali, per tutto il piano di bacino distrettuale, vanno indicate le risorse disponibili per l'attuazione dello stesso, ai sensi della lettera t) dello stesso articolo 65;
articolo 66, comma 4 e 158, comma 2: la disciplina ivi prevista del «potere sostitutivo» non appare conforme ai dettami sanciti dalla costante giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui all'amministrazione inottemperante entro i termini stabiliti dalla norma, deve essere ingiunto, dal Consiglio dei Ministri, un congruo termine entro cui porre in essere gli adempimenti di competenza; solo decorso inutilmente tale termine potrà essere posto in essere il potere sostitutivo;
articolo 148, comma 5: si esprime parere contrario e va espunto, in quanto si pone in contrasto con i princìpi della legge n. 36 del 1994 e comporta oneri non quantificati e privi di copertura. Quanto sopra, in linea con il parere espresso dallo scrivente sulla proposta di legge A.C. n. 5568: la proposta modifica alla legge 36/94, diretta in sostanza a rendere facoltativa l'adesione dei piccoli comuni montani al servizio idrico integrato, nonché a prevedere specifiche agevolazioni mediante riduzione della tariffa d'ambito per i comuni interessati dal provvedimento in esame, contrasta, come sopra detto, con i princìpi della legge n. 36 del 1994, che ha voluto riorganizzare un sistema idrico integrato efficiente, efficace ed economico e in grado di garantire livelli standard di qualità in ambiti territoriali ottimali, superando la frammentazione che si era verificata con le singole gestioni. Inoltre, la
prevista facoltà da parte dei comuni montani di recedere dal servizio idrico integrato, potrebbe comportare effetti negativi sull'equilibrio economico-finanziario dei bilanci degli enti gestori del servizio idrico in parola, con conseguenti effetti sulle tariffe, nonché sul bilancio idrico dell'autorità d'ambito territoriale, generando, tra l'altro, oneri non quantificati, che lo Stato dovrebbe coprire, ai sensi dell'articolo 27 della legge n. 468 del 1978;
articolo 158, comma 3: aggiungere dopo la parola «Stato» le seguenti parole «mediante quantificazione dell'onere e relativa copertura finanziaria»;
articolo 159: si ritiene che all'articolo vada aggiunto il seguente comma: «dall'attuazione del presente articolo non devono discendere maggiori oneri a carico della finanza pubblica»;
articolo 173: si ritiene che sull'articolo debba essere fissato un numero minimo di unità di personale da trasferire ai nuovi gestori del servizio idrico integrato al fine di consentire agli stessi la possibilità di espletare i compiti loro affidati e di evitare oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato;
articolo 181, comma 1: sostituire la parola «favoriscono» con «possono favorire»;
articolo 181, comma 3: va previsto il concerto del Ministero dell'economia e delle finanze;
articolo 182, comma 9: la disposizione di cui si chiede l'abrogazione va mantenuta nella formulazione presente nel decreto legislativo n. 36 del 2003, in quanto la medesima recepisce fedelmente le norme della direttiva comunitaria sulle discariche. Inoltre, il sistema di garanzie ivi previsto è idoneo ad evitare l'insorgenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
articolo 199, comma 3, lettera e): nel condividere quanto espresso dalla Commissione bilancio, al comma 3 della disposizione in esame dopo la parola «prevedono» inserire le seguenti: «tenuto conto delle risorse disponibili a legislazione vigente»;
articolo 199, comma 11: dopo la parola «procedure» aggiungere le seguenti: «ed alle risorse previste»;
articolo 205: occorre prevedere che il decreto interministeriale, volto a stabilire la metodologia e i criteri di calcolo della percentuale di raccolta differenziata in ciascun ambito territoriale ottimale, nonché le modalità di ripartizione tra i comuni interessati dell'eventuale maggiore addizionale dei 20 per cento del tributo per il conferimento dei rifiuti in discarica a carico delle autorità d'ambito che non raggiungono la predetta quota di raccolta differenziata, venga adottato, non già d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, ma d'intesa con la Conferenza unificata, tenuto conto che i comuni sono i diretti destinatari del provvedimento in questione. Inoltre, per gli aspetti di competenza, si rinvia al Dipartimento per le politiche fiscali.
articolo 207: si ritiene che nell'articolato vada aggiunta la precisazione che al funzionamento della segreteria tecnica, di supporto all'autorità di vigilanza, si provvede nell'ambito delle risorse previste a legislazione vigente;
articolo 208, comma 11, lettera g): al primo rigo, dopo la parola «prestate» eliminare fino alla fine i due periodi ed inserire le seguenti parole «secondo quanto previsto dall'articolo 14 dei decreto legislativo n. 36 del 2003.»;
articolo 208, comma 18; 209, comma 7; 210, comma 9 e 211, comma 5 va espressamente - previsto che l'istituzione degli elenchi nazionali non deve comportare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
articolo 212: si ritiene necessario che venga apposta nell'articolato apposita clausola di invarianza degli oneri;
articolo 216, comma 8: dopo la parola «legislative» inserire la parola «vigenti»;
articolo 220, comma 5: le parole «alle entrate» vanno sostituite con «all'entrata»;
articolo 238, comma 6: va previsto il concerto del Ministro dell'economia e delle finanze;
articolo 250: per gli interventi di bonifica effettuati dagli enti competenti andrebbe prevista una procedura di evidenza pubblica per l'affidamento a soggetti specializzati in tale attività, così come previsto dall'articolo 18 della legge n. 179 del 2003;
articolo 265, comma 5: aggiungere il seguente periodo: «senza che da ciò derivino nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato»;
articolo 266, comma 2: dopo la parola «derivare» aggiungere le seguenti: «nuovi o»;
articolo 308, commi 3, 4 e 5: le disposizioni comportano un affievolimento del principio consolidato di diritto comunitario: «chi inquina paga» e di conseguenza, maggiori oneri per la finanza pubblica;
articolo 318, comma 3: si rappresenta l'esigenza che la disposizione venga integrata con la previsione che il decreto ivi menzionato deve contenere il riferimento alla legge 10 giugno 1982, n. 348, ai fini dell'individuazione della garanzia finanziaria.
Per quanto concerne, infine, la parte VI del provvedimento in esame, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio deve assicurare la coerenza delle disposizioni di cui alla presente parte VI con l'articolo 1, comma 438 e successivi della legge n. 266/2005 (legge finanziaria 2006).
Pertanto il parere favorevole all'ulteriore corso del provvedimento rimane subordinato all'accoglimento delle sopra indicate osservazioni.