Martedì 24 gennaio 2006. - Presidenza del presidente Carlo VIZZINI.
La seduta comincia alle 14.
Schema di decreto legislativo di ricognizione dei principi fondamentali in materia di casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale, ai sensi della legge 5 giugno 2003, n. 131.
Atto n. 579.
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131.
(Esame - Parere favorevole con osservazioni).
Il relatore, presidente VIZZINI, esordisce evidenziando come l'atto del Governo all'esame della Commissione parlamentare per le questioni regionali rechi la ricognizione dei principi fondamentali in materia di banche a carattere regionale, presentato in attuazione della delega contenuta nell'articolo 1 della legge n. 131 del 5 giugno 2003.
Rinvia, per le questioni di inquadramento generale, e per le particolari caratteristiche procedimentali dell'iter di attuazione della delega, all'illustrazione ed alle considerazioni svolte nelle precedenti sedute, del 28 settembre 2004, del 9 novembre 2004, nonché dell'8 novembre 2005.
Ricorda brevemente che il procedimento si articola - per quanto concerne le competenze della Commissione parlamentare per le questioni regionali - in un doppio parere, l'ultimo dei quali valuta se il testo predisposto dal Governo contenga la ricognizione dei principi fondamentali nella legislazione vigente, tutti compresi e nessuno escluso.
Come già osservato nelle richiamate sedute, non spetta alla Commissione parlamentare per le questioni regionali valutare l'opportunità delle disposizioni proposte nello schema: quale essa sia, fosse anche un'opportunità evidentissima, lo schema è frutto della delega conferita dalla legge 5 giugno 2003, n. 131, e non può superare l'ambito di una mera ricognizione, pena l'incostituzionalità.
Ricorda sinteticamente che la Corte costituzionale - con la nota sentenza n. 280 del 2004 - ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una parte della legge di delega richiedendo - per quella che ha superato il vaglio - una lettura minimale.
Prima di passare all'illustrazione dello schema di decreto - il relatore, presidente Vizzini - ritiene importante sottolineare come le Regioni si siano espresse, in sede di Conferenza, in senso negativo sul testo all'esame.
L'articolo 1 riguarda l'ambito di applicazione e, dopo aver definito casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario, a carattere regionale come banche a carattere regionale, prevede - tra l'altro - che non rientri nell'ambito del decreto la regolamentazione in materia di vigilanza sulle banche, ivi compresa la disciplina delle crisi di cui al Titolo IV del decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, in quanto attinente alla moneta, alla tutela del risparmio e dei mercati finanziari, nonché al sistema valutario.
Al riguardo ricorda che l'articolo 1, comma 4, primo periodo, della legge 5 giugno 2003, n. 131, è stato modificato dalla legge 27 dicembre 2004, n. 306, che, convertendo in legge, con modificazioni, il decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266, ha non solo prorogato il termine per l'esercizio della delega qui in rilievo, ma ha specificato che in ciascun decreto devono essere indicati gli ambiti normativi che non vi sono compresi.
Si tratta pertanto di un'attività - ulteriore rispetto alla mera ricognizione - che il Governo è chiamato a compiere e che non è stata oggetto di esame da parte della Corte costituzionale.
La ridefinizione operata dal comma 2 appare quindi condivisibile, anche considerando l'inattualità della terminologia impiegata dal testo costituzionale.
Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 300 del 2003 - che ha ritenuto la disciplina delle fondazioni di origine bancaria estranea alla materia qui in esame, per essere ricondotta invece a quella, statale, dell'ordinamento civile - propone che anche quest'ultima materia sia esclusa dagli ambiti propri del decreto, al pari delle altre citate nel testo.
Altre proposte di modifica - all'articolo 1 - sono connesse all'illustrazione del successivo articolo 2 e vengono pertanto illustrate di seguito.
L'articolo 2 utilizza la definizione di banche a carattere regionale di cui all'articolo 1 e dispone che sono caratteristiche di una banca a carattere regionale l'ubicazione della sede e delle succursali nel territorio di una stessa Regione, la localizzazione regionale della sua operatività, nonché, ove la banca appartenga a un gruppo bancario, la circostanza che anche le altre componenti bancarie del gruppo e la capogruppo presentino carattere regionale ai sensi di questo articolo. Al comma 3, si rimette la localizzazione regionale dell'operatività alla Banca d'Italia, alla fine di un complesso procedimento. In tal modo, la apparentemente neutrale definizione di cui all'articolo precedente si sviluppa in modo articolato ed innovativo, in modo tale da suscitare perplessità quanto al rispetto dei confini della delega.
Le note considerazioni sui limiti dell'attuazione della delega, specie alla luce della ricordata lettura minimale, inducono il relatore a proporre una riformulazione di tali previsioni, recuperandole nel quadro della definizione dell'ambito normativo, ma alleggerendole di rilevanti elementi di novitàche sembrano emergere dal testo proposto.
Pertanto propone che parte del contenuto normativo di cui all'articolo 2 venga trasferito al comma 3 dell'articolo 1, in una sede che pare più confacente.
L'articolo 3, infine, da una parte ribadisce il contenuto dell'articolo 159 del decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, dall'altra legittima la disciplina regionale dell'istituzione di un albo delle banche a carattere regionale, nonché sia l'adozione, previo parere vincolante della Banca d'Italia a fini di vigilanza, di taluni provvedimenti sia le modalità di verifica dei requisiti di esperienza e onorabilità degli esponenti aziendali.
Il relatore, senatore Vizzini, esprime due osservazioni al riguardo.
Non vi è dubbio che l'articolo 159 del Testo unico bancario è norma precipua nel suo doppio significato di importante e specifica. Essa, già di per sé, richiama altre norme e segnatamente gli articoli 14 (apertura di banca), 15 (succursali), 16 (libera prestazione di servizi), 26 (requisiti di professionalità), 31 (trasferimenti e fusioni di banche popolari), 36 (banche cooperative), 56 (modifiche statutarie) e 57 (fusioni e scissioni). È dubbio che tale richiamo possa esaurire l'intero ambito dei principi che il Testo unico bancario contiene, solo che si pensi alla complessità della disciplina dell'attività, che comprende - evidentemente - molti altri aspetti.
Ritiene pertanto proponibile estendere ulteriormente la ricognizione dei principi, anche nella considerazione che la competenza regionale riguarda soprattutto i soggetti la cui attività deve muoversi nell'ambito di quanto prescritto dalla normativa generale. La citazione della recente legge n. 262 del 2005 - sulla tutela del risparmio e sugli intermediari creditizi - potrebbe invece essere omessa, sia perché attinente soprattutto a materie di competenza statale sia alla luce dell'articolo 43, che delega il Governo al coordinamento legislativo prevedendo un nuovo Testo unico.
Potrebbe sorgere una perplessità sul fatto che - così facendo - dei principi viene fatta una ricognizione «innominata», con riferimento ad un tema (la vigilanza) in un provvedimento (il testo unico bancario). Tuttavia ciò non sembra incongruo, solo che si consideri che la giurisprudenza della Corte costituzionale ha in più di un'occasione identificato principi fondamentali anche in corpi normativi nel loro complesso o in senso ampio, come nei casi della normativa statale in materia di protezione civile (sentenza n. 327 del 2003) o delle norme di cui al decreto legislativo n. 334 del 1999, in tema di pericolo di incidenti rilevanti (considerato una legge-quadro nella sentenza n. 214 del 2005).
L'articolo elenca poi una serie di attività che la Regione viene legittimata a disciplinare, attività che - tuttavia - non sembrano trovare, esse e non altre, certo ed univoco fondamento nella legislazione vigente. Inoltre, non sembra potersi escludere che le Regioni legiferino anche in altri ambiti: ad esempio, chiedendo la comunicazione di atti di rilievo all'interno di procedimenti che incidono sul territorio, in ossequio al principio di collaborazione.
Per questo motivo sembra consigliabile la soppressione della relativa disposizione.
L'ultimo comma dell'articolo in esame, infine, ribadisce i contenuti dell'articolo 16, comma 1, della legge 4 febbraio 2005, n. 11, nuova legge comunitaria-quadro, relativamente alle condizioni per l'attuazione regionale delle direttive comunitarie, disposizione peraltro non specificamente rivolta all'ambito delle banche. Tale norma non è stata inserita nel corpo del precedente decreto in tema di professioni - nel corso del cui iter è sopravvenuta - pur sussistendo una nutrita normativa comunitaria in materia. Anche in questo caso appare perciò consigliabile la soppressione, che - come nel caso precedente - non vuol dire non applicazione, ma - al contrario - generale applicabilità perché non specifica della materia «banche».
Ciò premesso, il relatore, presidente Vizzini, nei seguenti termini riferiti all'articolato dello schema di decreto legislativo delegato, propone che la Commissione parlamentare per le questioni regionali esprima il seguente parere:
«La Commissione parlamentare per le questioni regionali,
esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo, ai sensi dell'articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
con le seguenti osservazioni:
valuti il Governo l'opportunità di sostituire il comma 3 dell'articolo 1 con il seguente:
"non rientra nell'ambito del presente decreto la regolamentazione delle seguenti
materie: moneta, tutela del risparmio e dei mercati finanziari, sistema valutario ed ordinamento civile"; sulla base delle seguenti considerazioni: che sia preferibile una dizione più ampia, che includa anche - ma non solo - la vigilanza e contempli anche l'ordinamento civile;
"banche che, non avendo sede e succursali nel territorio di una stessa Regione, hanno carattere ultraregionale"; sulla base della considerazione che il carattere innovativo degli attuali commi 2 e 3 dell'articolo 2 non sembra potersi radicare in una "ricognizione" dei principi fondamentali, ma - seppure - in forma più essenziale, nella definizione dell'ambito normativo di intervento del decreto; inoltre, la giurisprudenza costituzionale pare giustificare l'affermazione della pienezza dei poteri regionali solo nel caso di attività tutta infraregionale (sentenze n. 141 del 1988 e n. 525 del 1990 della Corte costituzionale);
valuti altresì il Governo l'opportunità di:
sopprimere i commi 2 e 3 dell'articolo 2, per le ragioni sopra esposte e per il carattere innovativo che non sembra compreso nell'ambito della delega;
al comma 1 dell'articolo 3, sostituire il riferimento alla "materia bancaria" con "materia di banche a carattere regionale", per maggior aderenza al complesso dispositivo del testo;
sostituire il comma 2 dell'articolo 3 con il seguente:
"costituiscono principi fondamentali le disposizioni che disciplinano la vigilanza bancaria, ivi incluse quelle contenute nel decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385" e ciò considerando che la vigilanza sull'attività bancaria nel suo complesso, anche per la marcata inerenza alle sopra ricordate competenze esclusive statali, non può che svolgersi con modalità unitariamente definite e pertanto segnare nel suo complesso i confini dell'azione regionale, anche a fini di tutela della concorrenza e di coerenza con gli obblighi comunitari, fermo restando che la Regione può, tutte le volte che ciò sia possibile, premiare e valorizzare gli aspetti inerenti al carattere regionale della banca. Inoltre, non sembra opportuno distinguere principi fondamentali non derogabili, perché non si danno principi fondamentali derogabili, pur considerando - ma nel contesto dell'attuazione comunitaria - l'articolo 16 della legge 4 febbraio 2005, n. 11;
valuti infine il Governo l'opportunità di sopprimere i commi 3 e 4 dell'articolo 2: il primo perché le attività che la Regione viene legittimata a disciplinare non sembrano trovare, esse sole e non altre, certo fondamento nella legislazione vigente; il secondo perché non specificamente posto in tema di banche».
Il senatore MICHELINI ritiene condivisibile il tenore delle osservazioni contenute nello schema di parere testé illustrato.
Il PRESIDENTE pone successivamente ai voti il documento che risulta approvato.
La seduta termina alle 14.20.