Risoluzione n. 7-00719 Rava: Sull'applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di quote latte.
La riforma del regime delle quote latte, varata nel mese di marzo 2003, ha conseguito la finalità di dare una soluzione organica ai problemi del settore lattiero, ripristinando la legalità, dando certezza dei diritti ai produttori italiani, e riducendo drasticamente quei fenomeni distorsivi del mercato e dei prezzi dei quali la stragrande maggioranza degli allevatori ha lamentato la gravità.
Il provvedimento normativo, ha avuto per scopo anche il riordino delle norme nazionali in materia di applicazione del regime comunitario delle quote latte, affinché già nella campagna lattiero-casearia 2003-2004, il quadro di riferimento normativo e amministrativo nazionale fosse coerente con la regolamentazione comunitaria.
Il provvedimento si basa sui seguenti principi:
assicurare la piena e totale coerenza con la normativa comunitaria in materia di quote latte, restituendo stabilità al settore lattiero caseario e certezza del diritto ai produttori di latte;
razionalizzare e semplificare le norme nazionali precedentemente in vigore, disincentivando, nel contempo, la produzione oltre il limite della quota;
determinare il riequilibrio tra le quote assegnate e le quantità di latte commercializzato, facendo coincidere, nei limiti del possibile, i diritti a produrre con la produzione reale;
semplificare il calcolo ed il versamento del prelievo supplementare,
introdurre efficaci misure di contrasto del fenomeno del c.d. «latte in nero».
La norma ha i suoi capisaldi nella:
1) chiara individuazione dei ruoli e delle relative responsabilità dei diversi operatore della filiera di settore (produttore, trasportatore, acquirente);
2) chiara attribuzione di poteri ai diversi soggetti istituzionalmente competenti, nel pieno rispetto del principio di autonomia delle regioni, riservando allo Stato, per il tramite dell'Agea, il compito di garantire il necessario equilibrio applicativo in ambito nazionale;
3) istituzione del versamento mensile dei prelievi trattenuti, al fine di garantire l'amministrazione riguardo l'effettiva disponibilità degli importi dovuti alla UE;
4) messa a punto di un sistema incentrato sugli adempimenti posti a carico degli acquirenti, che fungono da sostituti per l'obbligo di riscossione e di versamento dei prelievi dovuti sulla produzione di latte eccedente le quote in titolarità dei produttori;
5) maggiore mobilità delle quote, attraverso la liberalizzazione del commercio tra regioni diverse e la possibilità di affitto temporaneo in corso di campagna.
Punto 1 degli impegni
Nell'azione di governo, si sono costantemente richiamati i produttori italiani al pieno rispetto delle regole comunitarie, unica via percorribile per restituire credibilità e futuro al settore, anche se ciò comporta il doloroso onere di dover pagare le multe accumulate in passato e «mettersi in regola» per l'avvenire; la inderogabilità di tale linea è stata confermata, da ultimo, dalla recente presa di posizione della Corte di Giustizia delle Comunità Europee che ha emesso, il 25 marzo 2004, l'attesa sentenza in merito ai ricorsi di alcune aziende produttrici contro l'applicazione del prelievo supplementare latte.
La Corte ha rigettato i ricorsi, sentenziando che uno Stato Membro ha il diritto di rettificare i quantitativi di riferimento individuali e di ricalcolare i prelievi supplementari dovuti dai produttori in esubero, anche dopo il termine di scadenza di ciascuna campagna lattiera.
La Corte di Giustizia ha, in altri termini, sancito il pieno diritto dello Stato Italiano a garantire, con proprie norme nazionali e adeguati controlli specifici, l'esecuzione della normativa comunitaria in materia di quote latte.
La sentenza della Corte conferma l'atteggiamento sin qui tenuto dal Governo, nel richiamare fermamente i produttori di latte italiani al rispetto della normativa comunitaria, come recepito nel testo di legge che, nel maggio 2003, ha attuato la riforma dell'applicazione del regime delle quote latte in Italia.
La legge di riforma ha tra l'altro introdotto il versamento mensile del prelievo da parte degli acquirenti di latte, che rende immediatamente disponibili gli importi da versare alla UE: tale disposizione ha indubbiamente scoraggiato la produzione eccedentaria (non più giustificata dall'aumentata disponibilità di quota sul mercato) e punta ad evitare il ripetersi del fenomeno dell'accumulazione di sanzioni che ha caratterizzato le campagne precedenti.
Per quanto riguarda la questione del pagamento delle multe accumulate nelle campagne pregresse, essa è stata risolta, andando incontro alle esigenze dei produttori di latte, con l'avallo della Commissione europea, riuscendo ad approntare meccanismi di rateizzazione caratterizzati dalla massima flessibilità, che consentono l'estinzione graduale delle obbligazioni senza provocare effetti esiziali sulle aziende debitrici.
La fase di prima applicazione della legge ha fatto ben sperare in quanto l'adesione alla rateizzazione è stata complessivamente buona.
Si fa riferimento all'articolo 10, commi dal 34 al 40, della legge 30 maggio 2003, n. 119, in base ai quali è previsto il versamento del prelievo supplementare latte non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002, in forma rateale senza interessi, per un periodo massimo di trenta anni.
Successivamente la decisione del 16 luglio 2003, del Consiglio delle Comunità europee n. 2003/530/CE, accorda allo Stato italiano la possibilità di consentire ai produttori di versare il prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995-1996 al 2001-2002, in rate annuali di uguale importo senza interessi in un periodo non superiore a quattordici anni a partire dal 10 gennaio 2004.
Con il decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali del 30 luglio 2003 e con il decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali del 21 giugno 2004, sono state emanate disposizioni concernenti la «Proroga dei termini stabiliti dai decreti ministeriali 30 luglio 2003 e 13 novembre 2003, per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato,
per i periodi dal 1995-1996 al 2001-2002, di cui all'articolo 10, comma 34, della legge n. 119/2003», riaprendo i termini per la presentazione delle domande di accesso al beneficio della rateizzazione allo scopo di consentire ai produttori di porsi in regola con il versamento del prelievo supplementare per i periodi di interesse, anche in ragione dei dispositivi delle sentenze emesse dalla Corte di giustizia dell'Unione europea - sesta sezione - pronunciate nei procedimenti riuniti C-231/00, C-0303/00 e C451/00; nel procedimento C-495/00 nonché nei procedimenti riuniti da C-480/00 a C-482/00, C484/00, da C-489/00 a C-491/00 e da C497/00 a C-499/00 rese pubbliche in data 25 marzo 2004.
Tali disposizioni normative sono risultate necessarie tenendo conto che i produttori interessati, in virtù dell'articolo 10, comma 36, della legge 30 maggio 2003, n. 119, al fine di aderire al versamento rateale del prelievo dovuto, hanno rinunciato ad ogni azione giudiziaria eventualmente proposta, e che pertanto risultano privati della tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita.
La maggior parte dei produttori interessati ha aderito al beneficio della rateizzazione, e sono allo studio tutte le iniziative normative che possano consentire l'adesione a tale agevolazione alla totalità delle aziende debitrici.
Quanto sopra lascia presupporre una diffusa volontà di porsi in regola con la normativa comunitaria attraverso il versamento del prelievo dovuto per le campagne pregresse ed attraverso l'acquisto di quote che consente di limitare gli esuberi produttivi e conseguentemente il prelievo dovuto.
Pur tuttavia risulta ancora in corso di soluzione l'annoso problema dei ricorsi giurisdizionali.
Punto 2 degli impegni
È opportuno evidenziare che, solo a conclusione degli iter giurisdizionali pendenti, e ogni qualvolta sia stata rigettata l'istanza di sospensiva, le regioni agiranno tempestivamente verso i produttori oggetto delle sentenze giurisdizionali, richiedendo, previa intimazione ed eventualmente iscrizione a ruolo, l'immediato versamento del prelievo a suo tempo imputato comprensivo degli interessi nel frattempo maturati, con tempi amministrativi molto lunghi che non si allineano con quelli comunitari di accredito del prelievo dovuto.
A quanto sopra si deve aggiungere che il regolamento CE n. 1788/2003 prevede, differentemente dalla situazione precedente, «secondo la quale il prelievo oggetto di contenzioso in sede nazionale non può essere trattenuto da parte della Commissione UE, come peraltro già avvenuto anche per il periodo 2002-2003 ove a fronte di un prelievo supplementare comunicato dall'Italia mediante apposito questionario annuale, relativo alle consegne pari a euro 220.188.576 e alle vendite dirette pari a euro 13.817.809, per un totale complessivo di euro 234.006.385, pressoché totalmente impugnato dai produttori nelle sedi giurisdizionali nazionali, la Commissione UE ha trattenuto solamente euro 1.899.144, in quanto seppur non versati non erano al momento coperti da alcun ricorso o erano oggetto di sfavorevole sentenza di primo grado», che anteriormente al 1o ottobre gli Stati membri devono, comunque, versare il prelievo dovuto in ragione dell'esubero complessivo accertato, lasciando agli Stati membri l'onere di ripartire il prelievo sui produttori che hanno superato la loro quota.
Si è provveduto a richiamare l'attenzione delle regioni sugli adempimenti che la legge n. 119/2003 pone a carico delle Amministrazioni regionali stesse quanto ai controlli mensili, finalizzati alla corretta determinazione del prelievo, al suo versamento, all'eventuale applicazione delle sanzioni previste dalla stessa legge ed alle attività inerenti il recupero delle somme dovute.
La suddetta problematica è stata anche esaminata nel corso di un apposito incon
tro
con l'Avvocatura Generale dello Stato.
In tale occasione l'Avvocatura dello Stato ha, in sintesi, fatto presente:
che le ordinanze dei giudici emesse nell'ambito di cause in cui le Amministrazioni competenti (Regioni) non sono chiamate in giudizio, non producono effetti nei confronti dell'Amministrazione stessa che, pertanto, nei casi di mancato versamento del prelievo, può comunque procedere all'avvio delle procedure per la riscossione coattiva;
di aver preso contatto con i competenti Uffici giudicanti al fine di evidenziare la sentenza della Corte Suprema di Cassazione che limita, sostanzialmente, relativamente all'applicazione del regime delle quote latte, la possibilità di ricorso soltanto presso i tribunali amministrativi.
Una tale sentenza, limita drasticamente le sedi del contenzioso rendendo possibile l'intervento dell'Avvocatura dello Stato e di converso ottenere sentenze coerenti con la normativa dell'Unione Europea, anche in considerazione del fatto che le sentenze della Corte di Giustizia U.E. sono ormai certamente note a tutti i TAR.
Una tale azione, intrapresa e portata avanti con la necessaria determinazione, ha anche lo scopo di confermare in maniera forte all'Unione Europea l'effettiva volontà del Governo italiano di ripercuotere sui produttori responsabili dell'esubero l'onere del prelievo supplementare.
Lo scopo evidente è quello di rendere esigibile il prelievo supplementare dovuto dai produttori eccedentari responsabili del superamento del quantitativo globale garantito.
In tale ottica si è inteso richiamare l'attenzione delle regioni sulla necessità di un corretto e tempestivo adempimento dei compiti loro assegnati dalla legge n. 119/2003 con particolare riferimento ai controlli sulla determinazione del prelievo, sul suo effettivo versamento e sull'applicazione immediata delle procedure di riscossione coattiva del prelievo supplementare dovuto in capo all'acquirente o al produttore a seconda dei casi, ove non sussistano impedimenti di carattere giurisdizionale.
Tale imponente attività amministrativa messa in campo dall'Amministrazione ha consentito, fino ad oggi, di poter tenere sotto controllo l'andamento dei ricorsi giurisdizionali.
È opportuno evidenziare che il legislatore ha previsto, con il decreto legge 28 marzo 2003, n. 49 convertito nella legge n. 119/2003, al comma 41, dell'articolo 10, disposizioni in tema di responsabilità finanziaria delle regioni e stabilisce che nel caso la UE proceda ad una correzione finanziaria in materia di quote latte a carico dell'Italia il Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza Stato Regioni, promuova i provvedimenti necessari per l'attribuzione degli oneri agli organismi competenti.
L'applicazione della legge n. 119/03 ha consentito un consistente decremento della produzione che si ritiene si attesterà di poco sopra la quota nazionale, e che consentirà di ridimensionare, per la prima volta, di molto il prelievo da pagare a fine campagna.
La legge n. 119/03 ha avuto anche come effetto, un forte incremento delle quote contrattate ed un parziale auspicato riallineamento delle quote alle produzioni.
Infatti, 300.000 tonnellate di quota sono state acquistate da aziende che producevano in esubero, a copertura di circa 200.000 tonnellate.
Da una verifica dei dati mensili risulta abbandonata una produzione di 230.000 tonnellate (del periodo 2003/2004), da parte di aziende che hanno ceduto la propria quota latte per un totale di 330.000 tonnellate.
Infine per quanto concerne l'istituto della rateizzazione, la legge n. 119/03 ha dato un forte incentivo al recupero del prelievo latte pregresso, infatti, si segnala che i produttori che hanno ritenuto di mettersi in regola con i versamenti del prelievo supplementare per il periodo dal
1995/96 al 2001/02 sono circa 15.000 per un importo recuperabile di 350.396.697 Meuro, a fronte di n. 10.479 produttori per un importo di 710.960.671 Meuro, che non hanno ancora ritenuto di concludere definitivamente il contenzioso con l'Amministrazione.
Si conta anche per questi di poterli, quanto prima, ricondurre nei binari della legalità.
Punto 3 degli impegni
In via prioritaria va sottolineato che l'attuazione del regime del prelievo supplementare non può ostacolare l'esercizio del diritto alla tutela da parte dei cittadini nei confronti degli atti dell'Amministrazione, che costituisce uno dei principi fondamentali del diritto comunitario, alla base delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.
Ne consegue che, nel caso in cui le misure nazionali relative all'attuazione del regime del prelievo supplementare sul latte siano contestate in via amministrativa o giurisdizionale, lo Stato membro interessato deve trarne le conseguenze che si impongono alla luce del suo diritto interno.
È chiaro che qualora i provvedimenti nazionali siano contestati in via amministrativa o giurisdizionale da uno o più produttori, gli effetti di tali provvedimenti possono essere sospesi durante lo svolgimento della procedura, conformemente al diritto nazionale, e il contenuto degli stessi rideterminato con la decisione resa sulla contestazione. Gli effetti di tali decisioni sulla determinazione del prelievo nazionale sono determinanti rispetto alla quantificazione dello stesso.
Inoltre, l'AGEA per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, ha ritenuto necessario evidenziare agli organi giudicanti la delicatezza della materia, e l'incidenza che la stessa riveste nel comparto agricolo, in tale ottica si è chiesto di valutare la possibilità di non emettere sentenze o ordinanze inaudita altera parte; ma ai fini delle decisioni da assumere di consentire sempre, anche nei casi di urgenza, la citazione in giudizio dell'Avvocatura dello Stato per l'amministrazione centrale e dell'avvocatura regionale per le amministrazioni territoriali, le quali ognuno per la propria sfera di competenza potranno evidenziare agli organi giudicanti le ragioni dell'Amministrazione, al fine di una auspicata par condicio in sede dibattimentale.
Lo stato di incertezza che si viene a creare tra il momento della sospensiva di primo grado richiesta dai ricorrenti, ed emessa con urgenza dal giudice adito nel breve lasso di tempo utile per esplicare i propri effetti, e l'eventuale definitivo appello di secondo grado, ingenera ed ha ingenerato nel passato una grave turbativa, che può pericolosamente alterare il buon equilibrio del regime quote latte fin qui raggiunto.
In pratica, l'attuale contenzioso, è intentato dai produttori nella gran parte dei casi soltanto verso gli acquirenti e solo marginalmente presso i Tribunali Amministrativi.
Sempre più spesso vengono aditi i Tribunali ordinari ed i Giudici di Pace escludendo dal giudizio l'Amministrazione sia centrale che periferica rendendo, di fatto, impossibile far valere in sede di dibattimento le proprie tesi difensive e seguire l'evolversi del contenzioso stesso.
In tal modo i produttori riescono ad ottenere un triplice risultato con ordinanze che obbligano gli acquirenti a restituire il prelievo dovuto, inibiscono gli stessi ad operare ulteriori trattenute e nel contempo impediscono all'Amministrazione, seppur non chiamata in giudizio, di richiedere il versamento dell'importo dovuto.
Non secondaria è la ripercussione finanziaria che tale incertezza innesca. Infatti, per le campagne pregresse sussiste un esborso diretto dello Stato, dal periodo 1995/1996 al 2001/2002, in sostituzione dei produttori oggetto di contenzioso
ancora in essere, pari a circa 1 miliardo di euro, di cui circa 325 milioni di euro recuperabili tramite la rateizzazione.
La situazione di incertezza si ripercuote anche per la campagna 2003/2004, che incide per circa 175 milioni di euro, di cui solo una limitata parte, non coperta da ricorsi giurisdizionali, è stata versata nelle casse dell'erario. La differenza è oggetto di trattenute da parte della UE, con conseguente minore disponibilità di denaro da destinare agli altri comparti agricoli, come per altro già noto a codesto dicastero, essendo avvenuto in maniera molto più significativa per le campagne lattiere dal 1995/96 al 2002/2003.
Il contenzioso relativo al periodo 2003/04, seppur limitato rispetto al pregresso, potrebbe minare il recupero di credibilità presso la Commissione europea e l'opinione pubblica italiana, conseguito grazie alla serietà ed all'efficacia nell'applicare il regime delle quote.
Ci si aspettava, in definitiva, che alla scadenza del primo versamento mensile, riferito alla campagna 2003/2004 fissato dalla legge anteriormente al primo marzo del 2004, la gran parte del prelievo dovuto per i mesi da aprile a dicembre 2003 formasse oggetto di effettivo versamento anche se la possibilità di trasferire le quote tra regioni diverse non ha prodotto ancora nessun effetto, atteso che i relativi contratti hanno preso efficacia a partire dall'inizio della campagna 2004/2005.
L'analisi della situazione, ha consentito di accertare che i parziali versamenti, rispetto al prelievo atteso, sono dovuti, ancora una volta, al pretestuoso contenzioso che si sta creando.
Tutto ciò nonostante le recenti già richiamate sentenze della Corte di Giustizia dell'U.E. e della Corte Suprema di Cassazione che sembrano non siano tenute ancora nella dovuta considerazione dai Tribunali ordinari e dai Giudici di Pace.
A fronte dell'attuale quadro normativo, non vi è, peraltro, possibilità di intervento da parte dell'Amministrazione, ove non chiamata in causa, in quanto la stessa non può in alcun modo incidere sull'operato dei Tribunali aditi.
Punto 4 degli impegni
L'azione del governo si è anche incentrata sulla vicenda dei ricorsi giurisdizionali, in tale ambito ha definito con una norma nazionale l'iter procedimentale della presentazione dei ricorsi nell'ambito del regime quote latte, e precisamente nella legge 25 giugno 2005, n. 109, all'articolo 2-sexies denominato «Controversie relative ai prodotti lattiero-caseari», si dispone che:
1. a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le controversie relative all'applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari sono devolute alla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi competenti territorialmente;
2. L'articolo 1, comma 551, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, è abrogato;
3. Tutti i giudizi civili, in ogni ordine e grado, anche se instaurati in data antecedente alla promulgazione della legge 30 dicembre 2004, n. 311, promossi avverso i prelievi supplementari nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, restano devoluti alla competenza dei giudici ordinari.
Con il disposto di cui al comma 1 del citato articolo, si vuole garantire che il procedimento abbia la corretta valenza e veda l'Amministrazione coinvolta nel dibattito, non relegando la trattenuta del prelievo ad un contenzioso soltanto tra il produttore e l'acquirente, rendendo così possibile un costante monitoraggio da parte dell'Amministrazione sull'evolversi del contenzioso stesso.
Questo non determina però che presso i Tribunali Amministrativi non possano essere richieste (e dunque eventualmente concesse) sospensive di primo grado. Allo stesso modo, risulta evidente, per quanto disposto al comma 3, che per tutto ciò che concerne il contenzioso instaurato prima della promulgazione della legge 109 (26 giugno 2005), l'iter processuale rimanga di fatto invariato.
Punto 5 degli impegni
Per tale assunto si ritiene che la norma attualmente in vigore consenta alle regioni i massimi strumenti operativi idonei a consentire e garantire loro di poter recuperare i prelievi non riscossi e di poter irrorare le sanzioni amministrative del caso.