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Repubblica Italiana
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Trantino
PRESIDENTE. Do la parola all'onorevole Enzo Trantino, presidente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati.
ENZO TRANTINO, Presidente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati. Signor Presidente della Camera, signor Presidente della Corte costituzionale, signori giudici, autorità, colleghi, signore e signori, devo cominciare con un ricordo, non per cercare l'autobiografia. Ciò sarebbe, infatti, riduttivo dell'importanza del nostro consesso; il motivo è, invece, il seguente. In questa sala ho avuto l'onore di presiedere, in un tempo remoto, la Giunta per le elezioni, e in tale sede, come tutti lor signori sanno, si cerca di appurare la sussistenza dei titoli di ammissione dei deputati, per cui chi li ha può restare e chi no, deve, invece, lasciare. Non avevo fatto i conti con l'affresco che regna in alto, dove è scritto: a Roma ci siamo e ci resteremo. Quindi, ciò, evidentemente, comportava un contrasto di fondo o, almeno, incoraggiava i resistenti ad iniziative contro le decisioni della Giunta. Ma, per restare a Roma - vale a dire, per restare nel palazzo - bisogna meritarsi il titolo di inquilini dello stesso. Ecco, allora, il seminario, perché il Comitato per la legislazione costituisce forse non la più importante, ma certamente la più innovativa fra le riforme del Regolamento della Camera del 1997.
Fu l'opposizione di allora, oggi maggioranza, a sostenere, nell'ambito delle garanzie per le minoranze, l'istituzione di un organo paritetico, posto a presidio delle regole dell'istruttoria legislativa introdotte nel procedimento. La pariteticità, nel caso di specie, è esempio luminoso di democrazia compiuta; voglio, anzi, ricordare - è la verità storica dei fatti - la lungimiranza di chi attivò tale congegno importante, il Presidente Violante. Il Comitato nacque sotto la sua presidenza, congegnato in modo che la sua composizione - cinque deputati dell'opposizione e cinque della maggioranza - non consentisse maggioranze precostituite; quindi, in deroga al principio del consenso, si lavora sulla qualità del prodotto, al di fuori degli schematismi, a volte selvaggi, che si possono verificare nella fisiologia del rapporto tra maggioranza e opposizione. A ciò si aggiunga la qualità del Comitato stesso, composto, escludendo la mia persona, da colleghi di altissimo valore e la qualità degli uffici che, evidentemente, risponde proprio all'esigenza di qualificazione dei componenti.
Oggi, il Comitato si è ormai consolidato nel panorama della Camera. Tuttavia, il primo seminario di approfondimento promosso dal Comitato nella nuova legislatura è un'occasione importante per ribadire le originarie caratteristiche che ne fanno un unicum tra gli organi parlamentari e per spiegare perché questi seminari periodici costituiscono una parte essenziale della sua attività. La funzione del Comitato non è infatti tecnica, come spesso si dice, ma squisitamente politica, di quel tipo di politica istituzionale che è proprio della Presidenza delle Camere e degli organi collegiali che fanno ad esso capo. Il Comitato costituisce una diramazione della Giunta per il regolamento, con la quale si riunisce ogni volta che il Presidente della Camera decide di approfondire collegialmente temi connessi al buon funzionamento dei diversi strumenti normativi.
Dalla struttura paritetica discende che la sua attività rientra tra le funzioni di garanzia ed attiene ai valori permanenti ed indisponibili della comunità nazionale che si vogliono affidare ad un'area di intesa fra le diverse parti politiche. Il Comitato esprime perciò indirizzi di tipo monitorio e persuasivo, autorevoli perché provengono da un organo che si pone sopra le parti, ma che non sono cogenti proprio per proteggere la sfera dell'indirizzo politico. La sua principale finalità non si esaurisce nel parere sui singoli progetti, ma mira, attraverso la sequenza dei pareri, a favorire la progressiva formazione di regole condivise e, con il tempo, interiorizzate nella comune cultura politico-legislativa. Per questo occorre giungere a modificare un dato di fondo dell'attuale modo di legiferare: si smetta di fare leggi e poi di fare altre leggi con lo scopo di riordinarle e semplificarle, come si fa adesso per necessità o per difetto, in definitiva questo è un paese, purtroppo, dove la riforma della riforma è diventata norma!
La nuova idea espressa con evidenza in molte norme del Regolamento della Camera è che ogni legge debba avere in se stessa l'intento di non complicare ulteriormente e, soprattutto, inutilmente - e, invece, ovunque possibile di semplificare o riordinare - la situazione precedente. Le procedure di valutazione previste in seno al Parlamento (e anche quelle adottate dal Governo e precisate con la recente direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 settembre 2001, elaborata dal ministro per la funzione pubblica), tendono a proporre soluzioni politiche sempre ispirate ad un vincolo di massima semplicità e di promozione degli interventi di fronte a condizioni di complessità normativa oramai troppo elevate; e quando la Corte dei conti, il 10 ottobre 2001, registra il provvedimento suindicato, consegna al cittadino e alle istituzioni il certificato di armonia legislativa con l'Europa.
Infatti in esso si colgono la raccomandazione ai paesi membri adottata dall'OECD il 9 marzo 1995 sul miglioramento della qualità della normazione pubblica ed il rapporto OECD del maggio 1997 sulla riforma della regolazione, la dichiarazione n. 39 adottata dalla conferenza intergovernativa per la revisione del trattato sull'Unione europea ed allegata al trattato di Amsterdam del 2 ottobre del 1997, concernente la qualità redazionale della legislazione comunitaria, il rapporto iniziale del marzo 2001 del gruppo consultivo di alto livello sulla qualità della regolamentazione a livello europeo costituito dai ministri europei della funzione pubblica nel novembre 2000 e le conclusioni del Consiglio europeo di Stoccolma del 23-24 marzo 2001, e in particolare il punto 23, in cui si considera l'AIR (analisi d'impatto della regolamentazione) come uno strumento fondamentale per una regolazione più chiara, semplice ed efficace.
Il principale e più comprensivo parametro di valutazione del Comitato è infatti quello di verificare quanto ciascun progetto di legge contribuisca al riordino e alla semplificazione normativa. A questa funzione di controllo del Comitato corrispondono i compiti attivi di istruttoria legislativa che dovrebbero essere svolti dal Governo e dalle Commissioni permanenti secondo l'articolo 79 del Regolamento della Camera: vi è ad esempio una precisa norma, in questo fondamentale articolo, che impone alle Commissioni permanenti di verificare che ogni legge sia corredata da una clausola di coordinamento o di riordino normativo, per favorire l'ordinato inserimento tra le norme vigenti della nuova legge nell'ottica di una costante attività di riordino e semplificazione.
In questa stessa ottica diviene evidente che una buona legge capace di ridurre, e non di aumentare, le cause di disordine può nascere solo dallo studio della attuazione delle leggi preesistenti e dei problemi che esse incontrano. La conoscenza dei punti critici è dunque fondamentale e la giurisprudenza della Corte costituzionale è da questo punto di vista uno dei più potenti strumenti di sintesi delle patologie legislative alla luce del parametro di costituzionalità, ma anche di tutte quelle regole di coerenza e ragionevolezza che la Costituzione contiene. Anche su questo punto il Comitato non ha funzioni dirette o decisive, non può adoperarsi affinché i protagonisti del processo legislativo, e in particolare le Commissioni parlamentari, abbiano presente tale esigenza insieme alle preminenti ragioni politiche che necessariamente alimentano il dibattito nel merito delle questioni. In sostanza noi attuiamo quello che alcuni trattatisti chiamano "altruismo della funzione", vale a dire una circolarità della stessa. Il legislatore permanente resta per noi, qualunque sia la nostra cultura, Menenio Agrippa, il quale proprio a tale parametro di normazione equilibrata ed organica collegava il suo apologo che ricorda come ogni parte del corpo, anche la più modesta e periferica, influisca sulla salute dello stesso appena risente di una malattia.
L'attività di sensibilizzazione propria del Comitato è effettuata, oltre che con suoi pareri, anche attraverso la promozione di seminari come luogo di colloquio e di riflessione comune. Con tali seminari il Comitato svolge dunque una parte essenziale del suo compito di promozione di idee condivise e di costruzione di alleanze tra tutte le forze che in seno alle diverse istituzioni vogliano tener conto dello stesso campo di finalità impersonato dal Comitato per la legislazione. Nel giugno 1999, nella prima riunione interistituzionale, sono stati riuniti intorno allo stesso tavolo per discutere sui problemi della legislazione i vertici delle Camere, del Governo, della Corte costituzionale, delle magistrature, della Conferenza dei presidenti delle assemblee regionali e di alcune fra le Autorità indipendenti. I seminari successivi sono stati dedicati all'approfondimento di singole questioni. Nel dicembre 1999, con il Governo, è stato affrontato il tema dell'introduzione dell'AIR e dell'attuazione del programma di riordino, nonché la questione dell'accesso alle norme vigenti su Internet.
A seguito delle indicazioni emerse in quella sede, la legge finanziaria per il 2001 (articolo 107) ha finanziato per 25 miliardi un programma per raggiungere quelle finalità sulla base di intese tra il Presidenti delle Camere ed il Presidente del Consiglio. A partire dal 2000, le regioni sono state le interlocutrici privilegiate, insieme alle Commissioni affari costituzionali delle due Camere, del Comitato (nella prospettiva di riforme in senso federale del sistema delle competenze legislative): nei mesi di giugno e ottobre 2000 e nel febbraio 2001, con i presidenti dei consigli regionali si è discusso su "Nuovi metodi della legislazione tra Stato e Regioni", nella prospettiva della valorizzazione dell'articolo 5 della Costituzione, che richiede l'adeguamento dei principi e dei metodi della legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. La legislazione concorrente non è intuizione, ma è realtà operativa: da ciò l'esigenza degli opportuni raccordi istituzionali. Anche in questo caso vi sono stati seguiti concreti: a livello degli uffici la cooperazione per la redazione di un rapporto annuale sulla legislazione tra Stato e regioni e, a livello politico, la costituzione del gruppo di lavoro interistituzionale, composto da parlamentari e presidenti di assemblee regionali, che, nel marzo 2001, ha approvato il documento recante indirizzi per migliorare i metodi della legislazione in conformità alle finalità indicate dall'articolo 5 della Costituzione. Tali indirizzi sono oggi in via di attuazione: un esempio sono le procedure recentemente varate per rafforzare il parere della Commissione affari costituzionali in tema di competenze normative a seguito della riforma del titolo V della Costituzione.
Questa rassegna dei seminari svolti dimostra come in questi anni la Camera, anche attraverso l'impulso del Comitato per la legislazione, abbia puntato decisamente in direzione del raccordo con le altre istituzioni per migliorare la qualità complessiva del nostro sistema normativo, con due obiettivi principali: attualizzare la normazione e ottimizzare la stessa. In tal modo il Comitato è diventato organo propulsivo significativo.
Il seminario di oggi è stato organizzato anche con la collaborazione dei presidenti delle Commissioni affari costituzionali delle due Camere e ha per oggetto i rapporti tra il Parlamento e la Corte costituzionale. Tutti noi teniamo a che l'altissima funzione del sindacato di costituzionalità venga svolta nelle condizioni di più ampia e garantita indipendenza. Sappiamo anche, però, che tali condizioni possono essere assicurate solo qualora la preziosa risorsa, rappresentata dal magistero della Corte costituzionale, non venga "sprecata" anche a causa di un'attività legislativa confusa e disordinata. Ho già ricordato come la giurisprudenza della Corte costituzionale sia la più importante spia di ciò che non funziona nella legislazione e rappresenti dunque la base indispensabile di un nuovo, realistico modo di legiferare che badi di più agli effetti concreti e finali ed intervenga attivamente sui nodi più critici emersi nella concreta esperienza. Essa rimane la stella polare, poiché la consideriamo come la guida per tutti i nostri lavori. Abbiamo bisogno della Corte costituzionale come fonte di suggerimenti profondi per tutte le nostre iniziative.
In tal senso la Costituzione diventa evocazione pratica e non astrattezza ideologica e la chiarezza non è fine a se stessa.
Il seguito delle sentenze è da noi considerato fondamentale: non sono due momenti separati, bensì connessi, e ciò consente che la qualità della legge coincida con la stabilità dell'ordinamento; seguendo tale impostazione è tempo per noi di elaborare un identikit. Intendiamo sviluppare (quando sia possibile) un check up della norma in prima lettura per evitare - come dicono i costituzionalisti - le virtualità aperte, cioè il conflitto con la tassatività della normazione. Diventiamo allora i primi difensori civici dei principi e dei loro valori, seguendo le operazioni di completamento del procedimento legislativo nelle Commissioni e nell'Assemblea.
Il fine comune è quello di non "rovinare" l'ordinamento e di preservarne il patrimonio, che - ne siamo convinti - è stato trasmesso di generazione in generazione, esistendo un continuum che non si interrompe mai. Siamo una "raffineria progettuale", che si trova a lavorare in prima istanza su ciò che diventerà il lavoro completo e definitivo delle Commissioni e dell'Assemblea. Alle possibile iniziative riferite e da intraprendere è dedicato l'odierno incontro, avviato con l'intervento di due autorevoli studiosi e dai presidenti delle Commissioni affari costituzionali delle due Camere.
Auspico che il Presidente della Corte costituzionale e gli altri giudici vogliano dare il loro alto contributo sui profili di metodo per meglio impostare il rapporto tra giurisprudenza costituzionale ed attività parlamentare. Insistendo nel ricercare la concretezza, intendiamo significare che vogliamo essere - per quanto è possibile - istituzionalmente dei meteorologi e non degli astronomi.
La qualità della legge ha un suo momento di concretezza e in ciò rassegno - per concludere - il comparato dei dati aggiornati, da cui risulta che nella XIV legislatura è stato recepito il 33% per cento delle condizioni rispetto al 26,5 del primo semestre 2001 ed il 23,2% delle osservazioni rispetto al 20,2 del primo semestre 2001. L'oscillazione però appare più importante per i disegni di legge di conversione di decreti-legge: la percentuale di recepimento della XIV legislatura per le condizioni è stata del 40%, mentre nei precedenti semestri era del 10 e del 14%; per le osservazioni è stata del 24,2 per cento, mentre nei precedenti tre semestri era del 2,6, 3,8 e 7,3%. Giungere al 24,2% ha rappresentato un'impennata nell'attenzione e nella condivisione sulla utilità e sull'importanza dell'opera del Comitato per la legislazione.
In definitiva, non siamo innamorati dello strumento: esso opera effettivamente. Possiamo dare assicurazione al Presidente della Camera, di cui siamo l'organo fiduciario, che i dati considerati per i disegni di legge di conversione di decreti-legge rappresentano l'80 per cento dei pareri del Comitato ed essi appaiono soddisfacenti, ancorché la qualità del lavoro del Comitato non possa valutarsi esclusivamente con il metro del recepimento; ciò ripaga tanto le attese di chi ha fortemente voluto e costantemente segue i nostri lavori.
Conclusivamente, assicurando l'impegno di una buona conduzione, dobbiamo ricordare che questa assicurazione non è rivolta ai presenti ma al "nostro padrone di casa": il cittadino, che è il promotore ed il destinatario dei nostri doveri istituzionali.