XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 875
Onorevoli Colleghi! - La XIII legislatura si era aperta
nel segno delle riforme costituzionali, oggetto di un ampio
dibattito politico e culturale. Lo strumento per realizzare
l'obiettivo delle riforme era stato individuato dalla legge
costituzionale n. 1 del 1997 nella Commissione bicamerale per
le riforme costituzionali; si era pertanto dato luogo ad un
procedimento legislativo particolare, derogatorio una
tantum dell'articolo 138 della Costituzione, per la
revisione della parte seconda della Costituzione.
Il fallimento della Commissione bicamerale non deve
tuttavia arrestare il percorso riformatore che, per quanto
possibile in termini temporali e di convergenze politiche, è
opportuno riprenda su punti qualificanti. A questo riguardo il
Presidente del gruppo di Alleanza Nazionale, Giuseppe
Tatarella, chiarì, nella seduta del 2 giugno 1998, conclusiva
dei lavori dell'Assemblea sul progetto di riforma elaborato
dalla Commissione bicamerale, la posizione del gruppo con
queste parole: "In questo giorno di chiusura della bicamerale
annunciamo che da domani in poi (...) il nostro teorema sarà
il seguente "bicamerale addio, riforme arrivederci". E le
riforme le possiamo attuare con tutti i modi".
L'intendimento di proseguire quel percorso può quindi
prendere in considerazione le opzioni di fondo che sono state
compiute dalla Commissione bicamerale. Sotto questo profilo
appare ineludibile riproporre l'elezione diretta del
Presidente della Repubblica. La scelta per il sistema
semipresidenziale ha costituito uno dei momenti più
significativi del dibattito nella Commissione bicamerale;
scelta che ha consentito di trovare nuove forme di espressione
della sovranità popolare e della democrazia diretta.
Certamente quella opzione fondamentale, effettuata in sede di
Commissione bicamerale, avrebbe dovuto poi essere accompagnata
da scelte conseguenziali, dirette ad attribuire a quell'organo
poteri adeguati alla posizione che esso veniva ad assumere
nella forma di governo. Invece le scelte effettuate in quella
sede avevano inteso limitarne la portata nel chiaro tentativo
di ricondurre la nuova figura di Capo dello Stato
esclusivamente ad organo di garanzia: più precisamente un
organo di garanzia rafforzato nell'esercizio delle sue
funzioni dall'essere espressione diretta della volontà
popolare. Era stata in questo modo operata una separazione tra
legittimazione diretta e indirizzo politico che della volontà
popolare è espressione. Questa separazione non può essere
operata, pena la realizzazione di un progetto ambiguo che
rischia di dare luogo a forme di governo non chiare.
La legittimazione popolare del Presidente della Repubblica
non significa soltanto una nuova forma di elezione
dell'organo. L'elezione diretta implica che l'organo diventi
espressione di un indirizzo politico e, quindi, richiede
l'attribuzione di poteri adeguati. In presenza di una
parcellizzazione dello schieramento politico appare necessario
individuare un organo che sia espressione unitaria e diretta
dell'indirizzo politico espresso dagli elettori. Negare le
conseguenze, in termini di poteri al Presidente della
Repubblica, dell'elezione diretta equivale a negare
l'espressione di un momento di democrazia diretta.
Di qui quindi la presente proposta di legge costituzionale
che, partendo dalla considerazione che il Capo dello Stato
eletto direttamente dal popolo è espressione di indirizzo
politico, svolge le conseguenze di tale considerazione
stabilendo le modalità con le quali questo organo
costituzionale si inserisce nel complesso delle relazioni che
sostanziano la forma di governo.
Passando ad esaminare l'articolato, il nuovo articolo 83
della Costituzione riassume le funzioni che mettono capo al
Presidente della Repubblica: è garante del rispetto della
Costituzione, da un lato, e assicura il regolare funzionamento
dei pubblici poteri e la continuità dello Stato, dall'altro.
E' inoltre il garante dell'indipendenza nazionale,
dell'integrità del territorio e del rispetto dei trattati.
Questa disposizione costituisce quindi una chiave di lettura
delle altre attributive di poteri.
Può essere eletto Presidente della Repubblica (nuovo
articolo 84 della Costituzione) ogni cittadino che abbia
quaranta anni di età e goda dei diritti civili e politici: in
questo modo si consente di poter scegliere tra una più ampia
platea di candidati. D'altra parte la scelta di diminuire il
limite di età per l'eleggibilità a Presidente della Repubblica
era contenuta nella gran parte delle proposte di legge
costituzionale all'esame della Commissione bicamerale e nello
stesso testo della Commissione bicamerale.
Il Presidente della Repubblica è eletto per cinque anni; è
inoltre stabilita l'incompatibilità con qualsiasi altra
carica.
L'elezione diretta (nuovo articolo 85 della Costituzione)
è a doppio turno eventuale; al secondo turno partecipano i
candidati che hanno ottenuto al primo turno il maggior numero
di voti ma è ammesso il ritiro dei candidati.
E' inoltre disciplinato (nuovo articolo 86 della
Costituzione) il procedimento che porta all'accertamento
dell'impedimento all'esercizio delle funzioni del Presidente
della Repubblica. L'impedimento è constatato dalla Corte
costituzionale su richiesta del Governo, che delibera a
maggioranza assoluta dei suoi membri.
In caso di vacanza della carica di Presidente della
Repubblica o di impedimento le funzioni del Presidente della
Repubblica sono provvisoriamente esercitate dal Presidente del
Senato della Repubblica. In caso di impedimento permanente,
morte o dimissioni, si fa luogo all'elezione del nuovo
Presidente.
Vengono poi definiti dal nuovo articolo 87 della
Costituzione i rapporti con il Parlamento: il Presidente della
Repubblica promulga le leggi e può chiedere una nuova
deliberazione. Può altresì sottoporre a referendum
popolare ogni progetto di legge concernente
l'organizzazione dei pubblici poteri o tendente ad autorizzare
la ratifica di un trattato, che, senza essere contrario alla
Costituzione, potrebbe avere incidenza sul funzionamento delle
istituzioni. Può inoltre, sentito il Primo Ministro e i
Presidenti delle due Camere, sciogliere il Parlamento.
Da questo quadro emerge chiaramente che qualora tra organi
espressione di funzione di indirizzo politico dovessero
insorgere divergenze su specifiche questioni la scelta ultima
non può che essere ricondotta al titolare della sovranità
popolare. D'altra parte un sistema di bilanciamento tra poteri
è già previsto nella proposta. Infatti il potere di nomina del
Primo Ministro deve tenere presente la circostanza che
comunque si instaura un rapporto di fiducia tra Governo e
Parlamento; la sottoposizione a referendum delle leggi
incontra limiti per materia chiaramente riconducibili alle
funzioni del Presidente della Repubblica; il potere di
scioglimento è sottratto al Presidente della Repubblica nel
primo anno della sua elezione.
Il Presidente della Repubblica comunica inoltre con le due
Assemblee del Parlamento mediante messaggi, di cui è data
lettura, che non danno luogo a dibattito e per i quali il
Parlamento è riunito espressamente.
Un particolare potere riconosciuto al Presidente della
Repubblica è quello di adottare, in presenza di gravi
emergenze, le misure richieste da tali circostanze. Il potere
in questione si attiva qualora le istituzioni della
Repubblica, l'indipendenza della Nazione, l'integrità del
territorio o l'esecuzione degli impegni internazionali siano
minacciati in maniera grave ed immediata ed il regolare
funzionamento dei poteri pubblici costituzionali sia
interrotto. In queste ipotesi il Presidente della Repubblica,
di sua iniziativa, adotta misure che non possono essere
indicate in via generale proprio perché devono essere di volta
in volta correlate ed adeguate alla particolarità degli
eventi. Si tratta, evidentemente, di poteri eccezionali, che
potrebbero anche spingersi fino all'assunzione di poteri in
via ordinaria spettanti ad altri organi costituzionali.
Si tratta di misure per la cui adozione tuttavia il
Presidente della Repubblica sente il Primo Ministro, i
Presidenti dei due rami del Parlamento e il Presidente della
Corte costituzionale; di tali misure egli informa la Nazione
mediante un messaggio. I provvedimenti adottati devono tendere
ad assicurare ai poteri pubblici costituzionali, nel minore
tempo possibile, i mezzi necessari per provvedere ai loro
compiti e la Corte costituzionale è consultata in materia. La
efficacia di tali atti è pertanto limitata nel tempo ed il
Parlamento non può essere sciolto durante l'esercizio dei
poteri eccezionali.
Anche in questo caso l'esercizio dei poteri è pertanto
circondato da garanzie che rispondono al complessivo
bilanciamento dei poteri.
Quanto al riflesso sulla forma di governo della titolarità
della funzione di indirizzo politico del Presidente della
Repubblica, la proposta di legge costituzionale (nuovo
articolo 92) prevede che questi nomini il Primo Ministro e lo
revochi su presentazione delle dimissioni del Governo. Nel
procedimento che porta alla formazione del Governo, il Capo
dello Stato opera pertanto come soggetto attivo. D'altra parte
è innegabile che la prassi abbia registrato comportamenti del
Presidente della Repubblica sempre più incisivi nelle
dinamiche delle situazioni politiche: se così è, appare
certamente preferibile che poteri di direzione politica siano
esercitati da un organo che trovi nel consenso popolare il suo
radicamento.
In conclusione, si auspica una sollecita approvazione
della presente proposta di legge costituzionale con la quale
viene proposta l'elezione diretta del Presidente della
Repubblica. Si tratta di un tassello fondamentale della
riforma costituzionale da lungo tempo atteso dalla
collettività nazionale, per aumentare gli spazi di democrazia.
I poteri attribuiti al Capo dello Stato sono poi strettamente
legati e coerenti con la procedura per la sua elezione.