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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 5373 |
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Sulla base di tali raccomandazioni e di una domanda sociale crescente, il Congresso dei poteri locali e regionali decise di elaborare un progetto di Convenzione europea sul paesaggio, istituendo un Gruppo di lavoro ad hoc, costituito dalle rappresentanze di molteplici Istituzioni internazionali, nazionali e regionali.
Il testo della Convenzione, elaborato da tale Gruppo di lavoro, fu quindi approvato dal Comitato dei Ministri della cultura e dell'ambiente del Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000 ed aperto alla firma a Firenze il 20 ottobre 2000.
La Convenzione, aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa e all'adesione della Comunità europea e degli Stati europei non membri, è stata firmata da 29 Stati e ratificata da 14, entrando in vigore il 1o marzo 2004.
La Convenzione mira ad incoraggiare le Autorità pubbliche ad adottare a livello locale, regionale, nazionale ed internazionale delle politiche e delle misure per la protezione, la gestione e lo sviluppo dei paesaggi europei, prendendo in considerazione tutti i paesaggi, straordinari ed ordinari, che determinano la qualità della vita delle popolazioni. Il testo prevede una trattazione attenta del paesaggio con l'assunzione di misure adeguate alla conservazione, protezione, gestione e miglioramento delle risorse.
La Convenzione propone misure a livello nazionale ed internazionale, volte a formulare delle «politiche del paesaggio» e ad incoraggiare l'interazione tra le Autorità locali e centrali così come la cooperazione transfrontaliera in materia di protezione dei paesaggi. Essa espone una serie di soluzioni differenti da applicare da parte degli Stati in funzione delle proprie specifiche esigenze.
L'attuazione della Convenzione sarà seguita congiuntamente dai Comitati intergovernativi del Consiglio d'Europa competenti per le tematiche culturali ed ambientali. È infine prevista l'istituzione del Premio del Paesaggio del Consiglio d'Europa, da assegnare ad Autorità locali o regionali ovvero ad organizzazioni non governative che abbiano attuato politiche o misure esemplari e durevoli volte alla salvaguardia, gestione e pianificazione dei paesaggi. Tale Premio, che potrà anche avere solo carattere simbolico, sarà a carico del Consiglio d'Europa, organizzazione dotata di proprie risorse finanziarie e non a carico dei singoli membri.
La Convenzione si articola nel preambolo ed in quattro capitoli: Disposizioni generali, Misure nazionali, Cooperazione europea, Clausole finali.
Preambolo.
Il Preambolo, nell'indicare la finalità di attuare uno sviluppo sostenibile che coniughi l'attività economica e la tutela del paesaggio, richiama la concezione del paesaggio come risorsa economica e sottolinea l'importanza della salvaguardia, della gestione e della pianificazione al fine di garantire alle popolazioni europee un paesaggio di qualità.
Il Capitolo I, relativo alle disposizioni generali, è suddiviso in tre articoli.
L'articolo 1 contiene la definizione generale del paesaggio, specifica le finalità della salvaguardia, della gestione, della pianificazione dei paesaggi, configurando quindi la politica del paesaggio quale insieme dei princìpi, delle strategie e degli orientamenti che consentono alle Autorità pubbliche di adottare misure specifiche, idonee appunto a raggiungere tali finalità.
L'elemento che appare più rilevante è la concezione del paesaggio quale «parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni». La definizione è speculare al disposto dell'articolo 2 che rende applicabile la Convenzione «a tutto il territorio delle Parti» contemplando sia i «paesaggi che possono essere considerati eccezionali, sia i paesaggi della vita quotidiana, sia i paesaggi degradati». Le due disposizioni manifestano quindi una concezione,
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L'articolo 2 riguarda l'applicazione all'intero territorio e la distinzione operata tra le diverse tipologie di paesaggi, cioè di differenti ambiti territoriali. Appare rilevante l'applicazione della Convenzione agli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani, i paesaggi terrestri, le acque interne e marine.
Nell'articolo 3 vengono ribadite le finalità della Convenzione.
Il Capitolo II è suddiviso negli articoli 4, 5 e 6 e prende in esame la ripartizione delle competenze, i provvedimenti generali e le misure specifiche. In particolare:
l'articolo 4 prevede che ogni Parte applichi la Convenzione senza derogare le disposizioni della stessa, bensì in armonia con le proprie politiche ed in conformità con i propri princìpi costituzionali;
l'articolo 5 dispone che ogni Parte si impegni al riconoscimento giuridico del paesaggio quale componente essenziale della vita delle popolazioni ed espressione delle diversità di un comune patrimonio. Le politiche paesaggistiche dovranno essere definite con le finalità della salvaguardia, della gestione e della pianificazione richiamate nei princìpi generali e tramite l'adozione delle misure che vengono indicate nell'articolo 6. Il paesaggio dovrà essere contemplato in tutte le politiche del territorio, ma anche in quelle a carattere sociale, culturale, economico. La Convenzione dispone che la definizione e la realizzazione delle politiche paesaggistiche avvengano tramite il concorso di tutte le Autorità ed i soggetti coinvolti, ivi compreso quello pubblico, verso il quale si devono dunque attivare forme partecipative;
l'articolo 6 individua quali misure ogni Parte debba adottare per raggiungere gli scopi ai quali si ispira la Convenzione. Prima di tutto viene indicata la sensibilizzazione dei soggetti pubblici e privati verso il valore del paesaggio e della sua trasformazione. Complementare a questa misura vi è quella della formazione di specialisti del settore e dei professionisti pubblici e privati che ad ogni titolo operano sul paesaggio e della educazione nell'ambito scolastico ed universitario, tramite programmi mirati alla conoscenza delle caratteristiche del paesaggio e delle questioni ad esso attinenti. Questi compiti sono, peraltro, già previsti dall'articolo 132 del nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Il Capitolo III, «Cooperazione europea», è ripartito in:
articoli 7 e 8 che dispongono la cooperazione dei diversi Paesi aderenti alla Convenzione, sia per l'inclusione nei programmi internazionali delle considerazioni relative al paesaggio, sia nello scambio reciproco e nella raccolta delle esperienze di ricerca e di attività inerenti al paesaggio;
articolo 9 che impegna le Parti ad incoraggiare la cooperazione transfrontaliera anche attraverso l'elaborazione di programmi comuni di valorizzazione del paesaggio;
articolo 10 che dispone che i Comitati di esperti controllino l'applicazione della Convenzione;
articolo 11 che regolamenta l'assegnazione del Premio del Paesaggio del Consiglio d'Europa, che può essere attribuito agli Enti locali e regionali che abbiano attuato un'efficace politica del paesaggio, ma anche ad organizzazioni non governative che abbiano fornito un apporto rilevante alla sua salvaguardia, gestione o pianificazione.
Viene quindi introdotta una concezione premiale rispetto alla politica complessiva del paesaggio che ne riconosce la centralità ed il rilievo.
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A tale proposito si precisa che l'eventuale onere di tale Premio, che potrebbe anche avere solo carattere simbolico, sarà a carico del bilancio del Consiglio d'Europa, organizzazione dotata di proprie risorse finanziarie e non dei singoli Stati membri.
Il Capitolo IV riguarda le «Clausole finali», così indicate:
l'articolo 12 prevede l'applicabilità delle disposizioni eventualmente più tutorie in materia di paesaggio già contenute in altri strumenti nazionali o internazionali;
gli articoli 13 e 14 prevedono le modalità di ratifica e di adesione alla Convenzione;
l'articolo 15 prevede che ogni Paese firmatario indichi il territorio o i territori in cui si applicherà la presente Convenzione, designazione successivamente estendibile o revocabile. Ciò potrebbe consentire una scelta di applicazione parziale al fine di sperimentare l'applicabilità a territori specifici, ovvero l'applicabilità a territori con particolari caratteristiche o di particolare valenza;
gli articoli 16 e 17 dispongono in ordine alla denuncia della Convenzione ed alle modalità di presentazione degli emendamenti;
l'articolo 18 dispone in merito alle notifiche.
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1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.
A) Necessità dell'intervento normativo
L'Italia ha svolto un ruolo fondamentale nel negoziato che ha portato alla stesura del testo della Convenzione europea sul paesaggio, sia nelle scelte delle tematiche che nell'elaborazione stessa del testo.
La Convenzione firmata a Firenze il 20 ottobre 2000, è entrata in vigore il 1o marzo 2004.
Il provvedimento di ratifica è necessario per confermare l'impegno italiano in un settore nel quale l'Italia può oggettivamente vantare un patrimonio di assoluto rilievo mondiale e la cui tutela è tra i principi fondamentali della Carta costituzionale.
B) Analisi del quadro normativo.
Il quadro normativo di riferimento in ambito internazionale è citato nel preambolo della Convenzione, in particolare vengono richiamate quali presupposti giuridici: la Convenzione europea per la salvaguardia del patrimonio architettonico, fatta a Granada il 3 ottobre 1985 (ratificata dall'Italia con legge 15 febbraio 1989, n. 93), la Convenzione europea per la tutela del patrimonio archeologico, fatta a La Valletta il 16 gennaio 1992, e la Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale, adottata a Parigi il 16 novembre 1972 (ratificata dall'Italia con legge 6 aprile 1977, n. 184).
Per quanto riguarda la normativa italiana, l'adozione della Convenzione, ancorché non ratificata, si è rilevata incidente sulla successiva stesura del Codice dei beni culturali e del paesaggio, denominato di seguito «Codice», di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
L'articolo 1 del Capitolo I della Convenzione, «Disposizioni generali», indica la definizione generale del paesaggio, specifica le finalità della salvaguardia, della gestione, della pianificazione dei paesaggi, configurando quindi la politica del paesaggio quale insieme dei princìpi, delle strategie e degli orientamenti che consentono alle Autorità pubbliche di adottare misure specifiche, idonee appunto a raggiungere tali finalità.
L'elemento più rilevante rispetto alla normativa italiana è la concezione del paesaggio quale «parte di territorio, così come é percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni». La definizione è speculare al disposto dell'articolo 2 che rende applicabile la Convenzione «a tutto il territorio delle Parti» contemplando sia «i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, sia i paesaggi della vita quotidiana sia i paesaggi degradati». Le due disposizioni manifestano quindi una concezione, per così dire, «globale» del paesaggio che
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L'adesione alla Convenzione europea ha determinato, di conseguenza, la necessità di una nuova definizione del paesaggio. L'articolo 2 del Codice, recita quindi al comma 1: «1. Il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici»; ed al comma 3: «3. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge».
Nell'articolo 131, comma 1, sempre del citato Codice viene, inoltre, definito il paesaggio quale «parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni».
Le descritte disposizioni della Convenzione hanno comportato anche la modifica delle previsioni contenute nell'articolo 149 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 490 del 1999: la pianificazione prima indicata quale obbligatoria per i beni e le aree tutelati ope legis e facoltativa per le aree dichiarate di notevole interesse pubblico con provvedimento, è ora estesa a tutto il territorio nazionale dal dettato dell'articolo 135 del Codice. Un'attività così complessa deve avere quali presupposti normativi:
l'introduzione di disposizioni che individuino i differenti ambiti territoriali: da quelli che possiedono un pregio paesistico di notevole rilievo fino a quelli, invece, degradati che quindi necessitino di interventi di riqualificazione;
il riordino di tutte le disposizioni che attengono ai diversi strumenti pianificatori, costituendo tra gli strumenti rapporti gerarchici che garantiscano il rispetto della Convenzione;
l'introduzione di disposizioni che privilegino la copianificazione fra le diverse Amministrazioni pubbliche che vengano individuate quali responsabili della salvaguardia e della gestione del paesaggio.
Le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale devono, infatti, esse prescelte in conformità ai princìpi enunciati dalla Convenzione. D'altra parte è bene rilevare come modifiche normative così orientate si pongano in linea con l'orientamento della Corte costituzionale che in numerose sentenze ha affermato che la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali «(...) è affidata, secondo la nostra Costituzione, a un sistema di intervento pubblico basato su un concorso di competenze statali con quelle regionali».
Il Codice ha pertanto delineato i contenuti del piano paesaggistico nell'articolo 143, introducendo l'obbligo di individuare con tale strumento gli ambiti paesaggistici ed i relativi obiettivi di qualità paesaggistica.
Per costruire un efficace rapporto fra gli strumenti pianificatori lo stesso articolo 143, comma 3, lettera b), prevede la comparazione del piano paesaggistico con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo. Il comma 3 dell'articolo 145 afferma che
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Sempre l'articolo 143, al comma 10, introduce la facoltà per le regioni, il Ministero per i beni e le attività culturali ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio di stipulare accordi per l'elaborazione d'intesa dei piani paesaggistici. La stessa previsione è contenuta nel comma 3 dell'articolo 156 relativo alla verifica e adeguamento dei piani paesaggistici alle disposizioni del Codice.
L'articolo 1 della Convenzione individua poi le tre linee di azione nei confronti del paesaggio così definite: «la salvaguardia dei paesaggi», «la gestione dei paesaggi» e la «pianificazione dei paesaggi».
Per quanto riguarda la «salvaguardia» il Codice ha introdotto una tutela qualificata, disponendo all'articolo 138, comma 2, che le proposte e quindi i provvedimenti di vincolo contengano la specifica disciplina di tutela e valorizzazione.
In merito alla «gestione» si osserva come il concetto di sviluppo sostenibile costituisca per la Convenzione la prospettiva generale delle azioni mirate a garantire il governo del paesaggio. La finalità è quella di armonizzare le trasformazioni provocate «dai processi di sviluppo sociali, economici ed ambientali». Questo elemento va raffrontato con il dettato dell'articolo 9 della Costituzione che, riconoscendo il paesaggio come bene costituzionalmente protetto, attribuisce allo stesso una primarietà che andrebbe invece coniugata con la concezione per così dire socio-economica manifestata dalla Convenzione, e con il diritto vigente che, in adesione al dettato costituzionale, ha affermato la primarietà del paesaggio insuscettibile di subordinazione a qualsiasi altro interesse pubblico o privato.
Il Codice ha pertanto introdotto il concetto di sviluppo sostenibile:
nel comma 2 dell'articolo 132 quale prospettiva in relazione agli obiettivi della salvaguardia e della reintegrazione dei valori;
nel comma 2 dell'articolo 135 in riferimento alle trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici, le azioni di recupero e riqualificazione, gli interventi di valorizzazione;
nella lettera g) del comma 3 dell'articolo 143 ancora in relazione al corretto inserimento degli interventi di trasformazione.
Il concetto di pianificazione introdotto dalla lettera f dell'articolo 1 della Convenzione ha determinato la necessità nel Codice di attribuire alla pianificazione territoriale funzioni ulteriori che saranno peraltro susseguenti ad un'attività che contempli l'intero territorio, ivi compresi quegli ambiti che necessitino di un efficace ripristino (articolo 143).
Per quanto riguarda il riconoscimento giuridico del paesaggio quale componente essenziale della vita delle popolazioni ed espressione delle diversità di un comune patrimonio, previsto dall'articolo 5 della Convenzione, in applicazione del Codice le politiche paesaggistiche verranno definite con le finalità della salvaguardia, della gestione e della pianificazione richiamate nei princìpi generali e tramite l'adozione delle misure che vengono indicate nell'articolo 6 della Convenzione. Il paesaggio sarà contemplato in tutte le politiche del territorio,
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L'articolo 6 della Convenzione «Misure specifiche» individua quali misure ogni Parte debba adottare per raggiungere gli scopi ai quali si ispira la Convenzione. Prima di tutto viene indicata la «sensibilizzazione» dei soggetti pubblici e privati verso il valore del paesaggio e della sua trasformazione. Complementare a questa misura c'è la formazione di specialisti del settore e dei professionisti pubblici e privati che ad ogni titolo operano sul paesaggio e l'educazione, nell'ambito scolastico ed universitario, tramite programmi mirati alla conoscenza delle caratteristiche del paesaggio e delle questioni ad esso attinenti. In tale senso il Codice ha previsto all'articolo 132, comma 3, che le amministrazioni pubbliche intraprendano attività di formazione e di educazione.
In particolare, per quanto riguarda l'articolo 6, lettera B, punto a, della Convenzione, riguardante «la formazione di specialisti nel settore della coscienza e dell'intervento sui paesaggi», tali attività fanno parte dei compiti istituzionali del Ministero per i beni e le attività culturali e quindi non costituiscono oneri aggiuntivi al bilancio. Parimenti, per quanto riguarda l'articolo 6, lettera B, punti b e c, le misure previste dalla Convenzione rientrano nei compiti istituzionali del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (MIUR) e non comportano, quindi, nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Infatti, il MIUR, nel corso del 2002 ha già stipulato due protocolli d'intesa in materia. Il primo, sottoscritto in data 15 novembre 2002, ha coinvolto il Consiglio nazionale architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori (CNAPPC) ed è finalizzato alla promozione di un'attività di ricerca-azione su temi quali la didattica del territorio e la collaborazione nel campo della formazione del personale scolastico. Il secondo è stato stipulato con Legambiente il 23 dicembre 2002, al fine di promuovere iniziative di sensibilizzazione, educazione e formazione rivolte a studenti e insegnanti sulla sostenibilità ambientale, avviare percorsi di formazione e aggiornamento su tematiche ambientali e sviluppare attività di ricerca e sperimentazione sui predetti temi.
L'articolo prevede quindi l'identificazione dei paesaggi e la valutazione delle loro trasformazioni, misura da attuare anche attraverso lo scambio di esperienze e metodologie tra le Parti. La previsione va raffrontata con il dettato dell'articolo 156, comma 2, del Codice, che
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Le ultime due misure previste sono quella della scelta di obiettivi di qualità paesaggistica rispetto ai diversi ambiti individuati e quella dell'attivazione dei differenti strumenti di intervento, elementi questi introdotti nell'articolo 143 del Codice.
Per quanto riguarda l'istituzione del Premio del Paesaggio del Consiglio d'Europa, si precisa, infine, che l'eventuale onere di tale Premio, che potrebbe anche avere solo carattere simbolico, sarà a carico del bilancio del Consiglio d'Europa, organizzazione dotata di proprie risorse finanziarie e non dei singoli Stati membri.
C) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario.
La Convenzione è conforme alla disciplina comunitaria.
D) Analisi della compatibilità con le competenze delle regioni a statuto ordinario ed a statuto speciale.
L'esame della Convenzione, in rapporto alla normativa italiana attualmente vigente in materia di beni paesistico-ambientali, non può prescindere dal considerare il riparto di competenze indicato dal vigente articolo 117 della Costituzione, così come sostituito dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Il secondo comma, lettera s), del citato articolo 117 ha riservato la materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» alla legislazione esclusiva dello Stato. In merito, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito come nell'ambito della tutela dell'ambiente rientri anche quella del paesaggio e come la titolarità da parte dello Stato dei valori del paesaggio «comporta che la materia, pur se evolvesse nel senso della riduzione dei poteri statali, non potrebbe caratterizzarsi per il loro trasferimento» (Adunanza plenaria 9/2001).
Peraltro, in attesa della ratifica della Convenzione, è stato ritenuto necessario concordare le forme di attività del Ministero per i beni e le attività culturali e delle regioni affinché fossero conformi alla Convenzione ed alla normativa vigente in materia di paesaggio, onde orientare la pianificazione paesistica ed attivare processi di collaborazione fra le pubbliche amministrazioni aventi competenza istituzionale in materia di tutela e di valorizzazione paesistica.
In data 19 aprile 2001 è stato a tale fine firmato un Accordo tra il Ministero per i beni e le attività culturali ed i presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano sull'esercizio dei poteri in materia di paesaggio, che prevede che tali Amministrazioni, sino all'approvazione della legge di ratifica della Convenzione europea sul paesaggio, si attengano ai princìpi della Convenzione stessa nella definizione, tutela e valorizzazione del paesaggio italiano.
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Nell'Accordo, il richiamo alla Convenzione non è formale, ma sostanziale: ciò è evidente nell'enunciazione del ruolo di pubblico interesse del paesaggio nei settori culturali, ecologici, ambientali e sociali, ma anche nella configurazione del paesaggio stesso come risorsa per l'economia e l'occupazione, nella ricerca di misure tese a realizzare la protezione, la gestione e la sistemazione del territorio.
La visione dinamica della tutela è rinvenibile nella dichiarata finalità di obiettivi di sviluppo sostenibile, da realizzare attraverso un positivo equilibrio tra attività e protezione e nella definizione della riqualificazione e della valorizzazione del paesaggio quali obiettivi prioritari. I termini dell'Accordo attribuiscono alla pianificazione paesistica una funzione di regolamentazione degli interventi di trasformazione del territorio.
I compiti della pianificazione paesistica sono circostanziati:
nella individuazione dei valori paesistici del territorio;
nella definizione degli ambiti di tutela e valorizzazione;
nella esplicitazione degli obiettivi di qualità paesaggistica e delle azioni di tutela e valorizzazione da realizzare per ciascuno degli ambiti.
2. Ulteriori elementi.
A) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato dell'iter.
Attualmente sono all'esame rispettivamente del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, tre progetti di legge di ratifica della Convenzione europea sul paesaggio: atto Senato n. 2606, di iniziativa del senatore Martone (Verdi), atto Camera n. 4010, di iniziativa dell'onorevole Realacci (Margherita), atto Camera n. 4909, di iniziativa dell'onorevole Calzolaio (DS).
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1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000.
1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 13 della Convenzione stessa.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
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