I Commissione - Resoconto di giovedý 22 settembre 2005


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COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

Giovedì 22 settembre 2005. - Presidenza del presidente Pierantonio ZANETTIN.

La seduta comincia alle 9.50.

D.L. 162/05: Misure per contrastare i fenomeni di violenza in occasione di competizioni sportive.
C. 6053/A Governo.
(Parere all'Assemblea).
(Esame emendamenti e conclusione - Parere).

Il Comitato inizia l'esame.


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Pierantonio ZANETTIN, presidente e relatore, fa presente che gli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1 non presentano profili problematici in ordine alla ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni di cui all'articolo 117 della Costituzione. Formula, quindi, una proposta di parere di nulla osta.

Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore.

D.L. 164/05: Disposizioni urgenti in materia di attività cinematografiche.
C. 6055/A Governo.
(Parere all'Assemblea).
(Esame emendamenti e conclusione - Parere).

Il Comitato inizia l'esame.

Pierantonio ZANETTIN, presidente e relatore, fa presente che gli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1 non presentano profili problematici in ordine alla ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni di cui all'articolo 117 della Costituzione. Formula, quindi, una proposta di parere di nulla osta.

Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore.

La seduta termina alle 9.55.

SEDE CONSULTIVA

Giovedì 22 settembre 2005. - Presidenza del presidente Donato BRUNO.

La seduta comincia alle 14.15.

Disposizioni concernenti la prevenzione e il divieto delle pratiche di mutilazione genitale femminile.
C. 150-B, approvata dalla II Commissione permanente del Senato, modificata dalla Camera e nuovamente modificata dal Senato.
(Parere alle Commissioni II e XII).
(Esame e conclusione - Parere favorevole).

Pierantonio ZANETTIN (FI), relatore, illustra brevemente i contenuti della proposta di legge in titolo, approvata dalla 2a Commissione del Senato, modificata dalla Camera e nuovamente modificata dal Senato, richiamando il parere reso alle Commissioni di merito, in data 30 marzo 2004, dal Comitato permanente per i pareri in occasione della prima lettura del provvedimento da parte della Camera. A tale proposito fa presente che le disposizioni recate dall'articolato appaiono riconducibili alla materia «giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, nonché alla materia «tutela della salute», la cui disciplina è demandata, dal terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione alla competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni. Rileva quindi che l'articolo 7 concerne la materia «politica estera e rapporti internazionali dello Stato», che è rimessa alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera a) della Costituzione e, ritenuto che non sussistano motivi di rilievo sugli aspetti di legittimità costituzionale, propone di esprimere un parere favorevole.

Marco BOATO (M-VU) dichiara il proprio voto favorevole alla proposta di parere del relatore.

Sesa AMICI (DS-U) dichiara il proprio voto favorevole alla proposta di parere del relatore.

Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva la proposta di parere favorevole (vedi allegato 1).


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Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione.
C. 2055-B, approvata dalla Camera e modificata dal Senato.
(Parere alla II Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole).

Pierantonio ZANETTIN (FI), relatore, illustra brevemente il contenuto del testo della proposta di legge C. 2055-B, approvata dalla Camera e modificata dal Senato, recante «Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione», all'esame della Commissione. Richiamato il parere reso il 30 settembre 2003, in occasione della prima lettura del provvedimento da parte della Camera, in ragione del quale le disposizioni dallo stesso recate erano state ricondotte alla materia «giurisdizione e norme processuali e ordinamento penale» che l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e ritenendo che non sussistano motivi di rilievo sugli aspetti di legittimità costituzionale, e considerato che le modificazioni recate al testo nel corso del suo esame presso il secondo rama del Parlamento appaiono di lieve entità, formula conclusivamente una proposta di parere favorevole.

Francesco BONITO (DS-U), nel ritenere inesatta l'affermazione del relatore in ordine alla marginalità delle modifiche apportate al testo da parte del secondo ramo del Parlamento, rileva che il provvedimento in oggetto è viziato da molteplici profili di illegittimità costituzionale, presenti già nel testo licenziato in prima lettura dalla Camera.
In via preliminare, rileva che la proposta di legge in esame rappresenta uno dei provvedimenti di maggior rilievo esaminati nel corso della legislatura e che essa, sotto molteplici aspetti, costituisca una grave ferita al dettato costituzionale. In primo luogo, il provvedimento appare lesivo del principio di ragionevolezza, che trova il suo fondamento nell'articolo 3 della Costituzione. In particolare, la proposta in esame introduce una normativa palesemente priva dei requisiti della generalità e dell'astrattezza che, a livello costituzionale, teorico e giuridico, dovrebbero contraddistinguere ogni provvedimento legislativo. Al riguardo, osserva infatti che, nel momento in cui la motivazione unica e fondante di un comando è quella di dirimere il caso singolo, è la stessa legge nella sua essenza ad essere violata, con conseguente violazione del principio di uguaglianza, che è il principio più importante sancito dalla nostra Costituzione. Tale lesione del principio di ragionevolezza produrrà peraltro conseguenze notevoli sul nostro sistema processuale penale nonché sullo stesso diritto sostanziale. Tali effetti discenderanno, in particolare, dalla previsione che la normativa concernente la prescrizione che, ove più favorevole al reo, troverà applicazione anche con riguardo ai processi pendenti alla data di entrata in vigore della legge, con effetti dirompenti sul sistema.
Sotto altro profilo, osserva che il provvedimento, suscettibile di cancellare migliaia di processi in corso, che finirebbero con sentenza di avvenuta prescrizione, sembra configurarsi quale vera e propria amnistia mascherata, adottata con legge ordinaria in assenza delle maggioranze previste dall'articolo 79 della Costituzione.
In terzo luogo rileva che la proposta di legge in oggetto sembra lesiva del disposto dell'articolo 102 della Costituzione laddove stabilisce che la funzione giurisdizionale è esercitata dalla magistratura, per effetto di un'incidenza del potere legislativo sull'esercizio della funzione giudiziaria tale da comprometterne l'effettività.
Ulteriore questione attiene ai profili di incompatibilità con il disposto del terzo comma dell'articolo 27 della Costituzione, che assegna alla pena la fondamentale funzione rieducativa del condannato. In particolare, la nuova disciplina della recidiva


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introduce automatismi tali da svuotare il principio del libero convincimento del giudice nella determinazione dell'entità della pena che deve essere in concreto applicata, facendo risorgere il feticcio della pena legale e compromettendo irrimediabilmente il carattere rieducativo della pena.
Altra problematica attiene alla grave questione istituzionale che potrebbe profilarsi innanzi al Parlamento. In particolare, a seguito della richiesta di informazioni al Governo, avanzata ai sensi dell'articolo 79 del Regolamento da parte della Commissione di merito, e volta ad ottenere i dati relativi all'impatto della disciplina in esame sui processi in corso, il Ministro della giustizia non ha reso alcuna risposta affermando di essere nell'impossibilità di fornire i dati richiesti. In proposito, auspicando che l'informazione fornita sia veritiera, teme tuttavia che si siano sottaciuti dati in possesso del Governo. Precisando che quanto testé sostenuto è, al momento, un mero sospetto, non suffragato da prove adeguate, fa tuttavia presente che, ove tale sospetto dovesse rivelarsi fondato, si prospetterà innanzi al Parlamento un fatto gravissimo per aver ad esso il Ministro della giustizia scientemente mentito.
Tale ultima considerazione, che si aggiunge ai rilievi precedentemente espressi, ritiene debba essere considerata al fine di valutare l'incongruità del parere favorevole formulato dal relatore.

Giuseppe FANFANI (MARGH-U), nel richiamare le considerazioni svolte dal deputato Bonito, illustra le ragioni per le quali ritiene che la proposta di parere favorevole formulata dal relatore non possa essere condivisa. Osserva infatti che le rigidità normative introdotte dal provvedimento appaiono contrastare con il disposto del terzo comma dell'articolo 27 in quanto lesivi della finalità rieducativa della pena, che presuppone il libero convincimento del giudice in ordine alla sua quantificazione e qualificazione e con il disposto dell'articolo 3 da cui si ricava la necessità che i provvedimenti legislativi introducano una normativa rispondente al principio di ragionevolezza.
Con riferimento al primo profilo, ritiene la normativa contrastante con il principio di cui al terzo comma dell'articolo 27 della Costituzione, in quanto introduce una normativa in materia di attenuanti generiche e di concorso di circostanze che preclude ogni discrezionalità del giudice nell'applicazione delle circostanze e nel compiere il giudizio di comparazione.
Altre parti del testo appaiono invece a suo avviso migliorate per effetto delle modificazioni introdotte dal Senato, con particolare riferimento al previsto aggravamento, in taluni casi, dell'apparato sanzionatorio, in aderenza al dettato costituzionale che consente al legislatore penale, nei limiti della ragionevolezza, di intervenire discrezionalmente sulla quantificazione della pena. Tuttavia, dalla simultanea presenza di disposizioni che, limitandosi ad intervenire sulla quantificazione astratta della pena, consentono al giudice di esercitare con la necessaria discrezionalità la propria funzione e di disposizioni che invece si sostituiscono a quella che dovrebbe essere la valutazione del magistrato, si determina un'irrimediabile vulnus all'organicità del sistema penale. Al riguardo, ricorda come l'articolo 132 del codice penale si ricolleghi all'articolo 27 della Costituzione laddove sancisce la discrezionalità del giudice, adeguatamente motivata, in ordine all'applicazione della pena e come l'articolo 133 consenta al giudice di determinare la qualità e la quantità della pena anche alla luce della personalità del reo, di guisa che il magistrato non può essere considerato mero quantificatore delle pene stabilite dal legislatore.
L'impostazione del codice penale appare contraddetta in particolare dall'articolo 1 della proposta di legge che, escludendo l'applicabilità di alcuni dei criteri di cui all'articolo 133 del codice penale nel giudizio di valutazione delle circostanze, opera un richiamo improprio, atteso che l'articolo 133 individua invece i criteri di giudizio in ordine alla gravità del reato.


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D'altro lato, sfugge la ragione per la quale il giudice non debba tener conto solo di alcuni dei criteri di cui all'articolo 133 nel caso di recidiva, ritenendo che, al riguardo, sarebbe stata più corretta la previsione della generale inapplicabilità delle circostanze generiche.
Analoga imprecisione è riscontrabile nella disciplina recata dall'articolo 3 in materia di concorso di circostanze, ove si prevede che il giudice non possa procedere al giudizio di prevalenza delle circostanze attenuanti sulle aggravanti nel caso di recidiva reiterata. Al riguardo, sarebbe stato infatti più corretto intervenire, analogamente a quanto dispone l'articolo 2 della proposta di legge, mediante aumenti della pena. Le successive disposizioni del provvedimento valgono ad escludere, in spregio alla fondamentale funzione rideucativa della pena, i detenuti dai benefici introdotti.
Da ultimo, l'articolo 6, come modificato dal Senato, interviene sul regime della prescrizione introducendo un regime che, a certi effetti, parifica la disciplina dell'interruzione e quella della sospensione, che sono invece istituti profondamente diversi. Al riguardo, ritiene inoltre inaccettabile che la previsione della sospensione del corso della prescrizione per ragioni di impedimento delle parti o dei difensori, nei limiti di un termine massimo definito per legge.
D'altro lato, a suo avviso, la disposizione recata dall'articolo 10 che, per i processi pendenti innanzi alla Corte di Cassazione, introduce un regime transitorio differenziato della disciplina della prescrizione, più gravoso per l'imputato rispetto a quello applicabile ai processi o ai procedimenti pendenti in altro stato o grado del giudizio, introduce un trattamento ingiustificatamente differenziato di situazioni analoghe. Al riguardo, invita infatti a considerare che la prescrizione è istituto di carattere sostanziale e che il suo operare viene invece condizionato dal verificarsi di presupposti di carattere processuale.
Conclusivamente, ritiene quindi che anche tale ultimo rilievo valga a confortare le perplessità, già illustrate, in ordine all'incompatibilità della normativa recata dal provvedimento con le previsioni costituzionali e, in particolare, con l'articolo 3.

Marco BOATO (Misto-VU), ricordando, in via preliminare, che il provvedimento in oggetto è all'esame della Commissione in sede consultiva piuttosto che del Comitato permanente per i pareri a seguito di richiesta da lui avanzata, assieme al deputato Amici, nel corso della seduta di ieri ai sensi dell'articolo 22, comma 4, del Regolamento, precisa che le ragioni di tale istanza devono essere rinvenute non solo nell'intenzione dei gruppi di opposizione di ostacolare l'attività del Parlamento, dovuta alle note ragioni connesse alla riforma della legge elettorale, ma anche all'importanza ed alla delicatezza del provvedimento in oggetto, meritevole di un attento esame in sede plenaria.
Nel ringraziare quindi i deputati Bonito e Fanfani per il contributo recato alla discussione, rileva quindi come il testo all'esame della Commissione non presenti profili problematici quanto al rispetto dei criteri di riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni, disciplinato dall'articolo 117 della Costituzione.
Il provvedimento appare tuttavia confliggere con ulteriori disposizioni costituzionali, quali quella recata dall'articolo 3, da cui si ricava il principio della necessaria ragionevolezza delle disposizioni legislative, nonché indirettamente, con quanto disposto dall'articolo 79 in materia di amnistia e indulto. Al riguardo, rilevando come il citato articolo richieda la maggioranza dei due terzi per l'approvazione delle leggi di amnistia e di indulto e osservando come il provvedimento in titolo, intervenendo sul regime della prescrizione, sia suscettibile di produrre effetti paragonabili a quelli di un vero e proprio indulto, invita i deputati dei gruppi di maggioranza a tenere un comportamento coerente con il dissenso di recente manifestato da alcuni di loro rispetto alla concessione dell'indulto, peraltro per limitate ipotesi.


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Pur dichiarando il proprio favore rispetto ad una più agevole concessione dell'indulto stesso, testimoniata dalla presentazione di una sua proposta di legge costituzionale volta a modificare la maggioranza richiesta a tal fine dall'articolo 79 della Costituzione, esprime invece il fermo dissenso rispetto all'aggiramento fraudolento del dettato costituzionale.
Da ultimo, segnala come il provvedimento in oggetto, limitando l'esercizio del potere discrezionale del giudice all'atto dell'applicazione della pena, introduca disposizioni palesemente contrastanti con quanto sancito dagli articoli 102 e 27 della Costituzione.
Alla luce di tali considerazioni, dichiara quindi voto contrario sulla proposta di parere favorevole formulata dal relatore.

Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva la proposta di parere del relatore (vedi allegato 2).

Misure a sostegno del mercato dell'arte contemporanea.
Nuovo testo C. 4663 Carra.
(Parere alla VI Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole con una osservazione).

Sesa AMICI (DS-U), relatore, illustra brevemente i contenuti del nuovo testo della proposta di legge C. 4663 Carra, recante «Misure a sostegno del mercato dell'arte contemporanea», facendo presente che le disposizioni dallo stesso recate appaiono riconducibili alla materia «sistema tributario e contabile dello Stato», che la lettera e) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione, riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e alla materia «promozione e organizzazione delle attività culturali», rimessa invece alla potestà legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni. Ritenuto che non sussistano motivi di rilievo sugli aspetti di legittimità costituzionale, formula conclusivamente una proposta di parere favorevole con una osservazione, volta a segnalare alla Commissione di merito l'opportunità di specificare se, analogamente a quanto espressamente previsto dall'articolo 1, comma 2, anche i decreti ministeriali previsti dagli articoli 2, comma 3, e 3, comma 2 abbiano natura regolamentare.

Marco BOATO (Misto-VU) dichiara il proprio voto favorevole alla proposta di parere del relatore.

Nessun altro chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere favorevole con una osservazione del relatore (vedi allegato 3).

Istituzione dell'attestato di competenza e delega al Governo per la disciplina delle professioni non regolamentate.
Testo unificato C. 1048 Ruzzante ed abb.
(Parere alla X Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole con una osservazione).

Pierantonio ZANETTIN (FI), relatore, illustra brevemente i contenuti del testo unificato delle proposte di legge in titolo, facendo presente che le disposizioni recate dallo stesso recate appaiono sostanzialmente riconducibili alla materia «professioni» che, ai sensi del terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione, è riservata invece alla potestà legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni e nel cui ambito spetta alla legislazione statale la sola determinazione dei principi fondamentali. Rileva quindi che, con specifico riguardo all'articolo 3, occorre fare riferimento anche alla materia «ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali» che, a norma della lettera g) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione, è rimessa alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Fa presente inoltre che il medesimo articolo 3, nel disporre che l'elenco in cui devono essere registrate le associazioni professionali autorizzate a rilasciare l'attestato di competenza di cui all'articolo 2 è tenuto


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nell'ambito dell'istituendo Dipartimento delle associazioni professionali presso la Presidenza del Consiglio, configura l'allocazione di funzioni amministrazioni a livello statale, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, conformemente al principio di sussidiarietà di cui al primo comma dell'articolo 118 della Costituzione. A tale trasferimento di competenza amministrativa l'articolo 4 del provvedimento fa corrispondere, mediante la previsione di una delega al Governo per l'emanazione di appositi decreti legislativi, il parallelo esercizio, della potestà legislativa statale, al precipuo fine di determinare, a livello nazionale, i requisiti di cui devono godere le associazioni professionali e gli organismi di certificazione per l'iscrizione nell'elenco di cui all'articolo 3, sulla base di quanto stabilito in proposito dalla Corte Costituzionale, in particolare con la sentenza n. 303 del 2003. In proposito, nel rilevare si che gli articoli 3 e 4 del provvedimento in esame non contemplano forme di coinvolgimento delle regioni nei procedimenti indicati, a dispetto di quanto precisato dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza citata, con specifico riguardo all'esigenza che, in caso di esercizio unitario che consenta di attrarre allo Stato, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, deve essere dato il dovuto risalto alle intese con le regioni. Propone pertanto di esprimere un parere favorevole con una osservazione, nella quale rappresentare alla Commissione di merito di valutare l'opportunità di prevedere, in sede di attuazione della disciplina introdotta dal provvedimento in esame, una forma di coinvolgimento delle regioni.

Marco BOATO (Misto-VU), Gianclaudio BRESSA (MARGH-U) e Sesa AMICI (DS-U) dichiarano voto favorevole alla proposta di parere del relatore.

Nessun altro chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere favorevole con una osservazione del relatore (vedi allegato 4).

La seduta termina alle 15.15.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 15.15 alle 15.40.

AVVERTENZA

Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:

SEDE REFERENTE

Modifiche alle norme per l'elezione della Camera e del Senato.
C. 2620 Soro, C. 2712 Fontana, C. 3304 Soda, C. 3560 Gazzara, C. 5613 Benedetti Valentini, C. 5651 Nespoli, C. 5652 Nespoli, C. 5908 Benedetti Valentini e C. 6052 Benedetti Valentini.